II SA/Ol 397/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Braniewo z dnia 16 czerwca 2018 r. nr 54/VII/2018 w przedmiocie przyjęcia Programu "Gmina Braniewo Weteranom" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 14 maja 2019 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski zaskarżył, za pośrednictwem organu, uchwałę Rady Gminy Braniewo z dnia 16 czerwca 2018 r., nr 54/VII/2018 w sprawie przyjęcia Programu "Gmina Braniewo Weteranom", wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części § 3 uchwały i enumeratywnie wskazanych przepisów załącznika nr 1 do uchwały oraz załączników nr 1-3 do programu Gmina Braniewo Weteranom. Wskazał, że podstawę prawną podjęcia uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994, dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz.1508 ze zm.). Wojewoda zarzucił, że w treści § 3 uchwały rada Gminy nadała tej uchwale charakter aktu prawa miejscowego, tj. określiła termin wejścia w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Wskazał, że postanowienie to rażąco narusza art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U z 2017 r., poz. 1523), który określa sposób i termin wejścia w życie aktów normatywnych, zawierających przepisy powszechnie obowiązujące. Organ nadzoru wyjaśnił, że przepisy art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, powołane w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały, uprawniają do podjęcia uchwały w sprawie programów, czyli aktów o charakterze kierownictwa wewnętrznego, zawierających ogólne kierunki działań, w tym przypadku dotyczących weteranów i weteranów poszkodowanych. Natomiast nie mogą stanowić postawy do wydania przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym. Akty te nie posiadają bowiem cech aktów prawa miejscowego, nie mogą być źródłem praw i obowiązków podmiotów - uczestników tychże programów. Dlatego za sprzeczne z prawem należy uznać przepisy: § 4 ust. 2-4, § 5 ,§ 6, § 7, § 8 ust. 1-5 załącznika do uchwały zawierające zasady funkcjonowania programu Gmina Braniewo Weteranom, jak również załączniki nr 1-3 do programu Gmina Braniewo Weteranom, dotyczące wzoru Karty Weterana, wzoru wniosku o wydanie Gminnej Karty Weterana oraz duplikatu Gminnej Karty Weterana, gdyż są to normy o charakterze powszechnie obowiązującym, do podjęcia których Rada Gminy Braniewo nie miała podstawy prawnej. Reasumując, organ nadzoru stwierdził, że Rada Gminy Braniewo podejmując przedmiotową uchwałę działała bez podstawy prawnej tj. na zasadzie niedopuszczalnego domniemania kompetencji prawotwórczych. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wójta Gminy wskazał, że Rada Gminy nie kwestionuje zarzutów skargi. Zauważył jednak, że pozostawienie w obrocie prawnym uchwały bez zaskarżonych postanowień jest niecelowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty tych organów i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi więc o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Podkreślić należy, wobec zadeklarowanego w odpowiedzi na skargę zamiaru uchylenia zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy, że na podstawie powołanych przepisów ustrojowych i p.p.s.a. badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie wyłącznie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania. Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał więc na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W myśl tej zasady w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. W rozpoznawanej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez organ nadzoru, w myśl którego powołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisy ustawy o pomocy społecznej nie uprawniają do wydania aktu prawa miejscowego, który mógłby zawierać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, czyli aktu o mocy powszechnie obowiązującej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2016r., sygn. akt II OSK 3245/14 i z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym to nie organ stanowiący gminy decyduje jaką rangę będzie miała wydana uchwała, ale należy brać pod uwagę treść delegacji ustawowej, w oparciu o którą organ stanowiący gminy może podjąć uchwałę. Zgodnie z art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej do zadań własnych gminy należy podejmowania innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym realizacji i tworzenia programów osłonowych. Jednocześnie z art. 110 ust. 9 i 10 ww. ustawy wynika, iż kierownik ośrodka pomocy społecznej składa radzie gminy coroczne sprawozdanie z działalności ośrodka oraz przedstawia potrzeby w zakresie pomocy społecznej (ust. 9). Rada gminy, biorąc pod uwagę potrzeby, o których mowa w ust. 9, opracowuje i kieruje do wdrożenia lokalne programy pomocy społecznej (ust. 10). Programy, o których mowa w tym unormowaniu mają konkretyzować sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o pomocy społecznej. Programy takie powinny zawierać postanowienia indywidualno-konkretne, normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Wskazując na tematykę zaskarżonego programu, to zauważyć należy dodatkowo, że nawiązuje on ściśle do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 937 ze zm.), która kompleksowo normuje komu przysługuje ten przymiot i jakie uprawnienia przysługują weteranom. W związku z tym nie sposób uznać, aby tworzenie i realizacja katalogu ulg dla tychże weteranów, co wskazano jako główny cel zaskarżonej uchwały, stanowiło realizację zadań własnych gminy, w tym szczególnie obowiązków wynikających z ustawy o pomocy społecznej, której celem jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Pomoc społeczna ma mieć charakter subsydiarny. Założenia i cel przedmiotowego programu nie odpowiadają temu przymiotowi. Tym samym należy uznać, że zaskarżona uchwała podjęta została bez podstawy prawnej. Niezależnie od tego, nawet gdyby uznać, że powołane w komparycji zaskarżonej uchwały przepisy mogły stanowić podstawę przyjętego programu, ale bez formułowania norm generalnych i abstrakcyjnych, to sam organ przyznał w odpowiedzi na skargę, zgadzając się z zarzutami skargi, że bezcelowe jest funkcjonowanie uchwały bez zakwestionowanych zapisów. Taki okrojony w swej treści akt z cała pewnością nie może być oceniony jako spełniający wskazane wyżej kryteria "programu". Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.