II SA/Ol 398/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie skreślenia z listy studentów kierunku rybactwo I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. uchyla decyzję Dziekana Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa Uniwersytetu z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie skreślenia z listy studentów I roku studiów stacjonarnych kierunku rybactwo; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; IV. zasądza od Rektora Uniwersytetu na rzecz skarżącego P. B. kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działający z upoważnienia Dziekana - Prodziekan Wydziału, z powołaniem się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), art. 190 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) oraz § 28 Regulaminu Studiów, skreślił P. B. z listy studentów pierwszego roku studiów stacjonarnych kierunku "[...]" z powodu nieuczestniczenia w obowiązkowych zajęciach dydaktycznych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że zgodnie z § 28 Regulaminu Studiów Dziekan może skreślić studenta z listy danego kierunku studiów w czasie trwania semestru za brak systematycznych postępów w nauce lub za nieuczestniczenie w obowiązujących zajęciach dydaktycznych z co najmniej dwóch przedmiotów, a także w przypadku rezygnacji ze studiów. W dniu "[...]" wpłynęło do organu odwołanie P. B. od powyższej decyzji, w którym wywodził, że art. 104 k.p.a. nie może stanowić samoistnej podstawy rozstrzygnięcia. Organ nie wskazując żadnego innego przepisu prawa naruszył art. 107 § 1 k.p.a. Ponadto, odwołujący się zarzucił, iż organ nie wskazał zmian ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchwalonych po 2000 roku, co stanowi istotną wadę decyzji. Podniósł również, że zaskarżona decyzja została wydana "z zaskoczenia". Odwołujący się zaproponował, aby Dziekan dokonał autokontroli i uchylił własną decyzję z uwagi na zasadę szybkości postępowania. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia "[...]", Nr [...]", uchylił w całości decyzję własną z dnia "[...]", w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podając, że uznając argumenty strony, a w szczególności wydanie decyzji z pominięciem postępowania wyjaśniającego, należało orzec o uchyleniu decyzji. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazano art. 104 i 132 § 1 k.p.a. W złożonym odwołaniu od decyzji autokontrolnej P. B. zażądał uchylenia powyższej decyzji i orzeczenia o odmowie skreślenia z listy studentów. W uzasadnieniu podniósł, że decyzja organu pierwszej instancji nie kształtuje trwale stosunków prawnych, gdyż Rektor w każdym czasie może ją uchylić ze względu na ważny interes uczelni na podstawie art. 70 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Zażądał również, aby Rektor orzekł o odmowie skreślenia z listy studentów, bo tylko takie rozstrzygniecie będzie korzystniejsze od tego, które jest przedmiotem odwołania. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia "[...]", działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał odwołanie P. B. Rektorowi Uniwersytetu. P. B. złożył wniosek o sprostowanie pouczenia w tym postanowieniu, wskazując, że nie wskazano w nim organu za pośrednictwem, którego należy wnieść odwołanie. Uwzględniając powyższy wniosek, Dziekan Wydziału postanowieniem z dnia "[...]", wydanym w trybie art. 111 k.p.a., uzupełnił pouczenie zawarte w postanowieniu z dnia "[...]" o słowa: "za pośrednictwem Dziekana Wydziału". Wyjaśnił w uzasadnieniu, że wniosek dotyczył uzupełnienia, a nie sprostowania pouczenia. W zażaleniu na postanowienie z dnia "[...]" P. B. wniósł o jego uchylenie zarzucając, iż nieprawidłowo przekazano odwołanie na podstawie art. 65 k.p.a., ponieważ zostało ono wniesione do właściwego organu w trybie art. 129 § 1 k.p.a. Zakwestionował również postanowienie organu pierwszej instancji z dnia "[...]" podnosząc w zażaleniu, iż wnosił o sprostowanie zamieszczonego w akcie pouczenia w zakresie prawa odwołania, a nie jego uzupełnienia. Organ nie miał więc podstaw do orzeczenia o uzupełnieniu zamiast sprostowaniu. Rektor Uniwersytetu działając na podstawie art. 104, 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a., decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że decyzja ta jest prawidłowa zarówno pod względem zgodności z prawem, jak i pod względem celowości i słuszności rozstrzygnięcia. Decyzja została bowiem podjęta na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. i uwzględniła żądanie strony zawarte w odwołaniu. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie P. B. żądając jej uchylenia, jak też uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił, iż niedopuszczalne było wydanie orzeczenia merytorycznego w postępowaniu odwoławczym, w sytuacji gdy nie zostało zakończone postępowanie incydentalne w przedmiocie przekazania odwołania organowi właściwemu. Wydanie decyzji nie może bowiem zamykać stronie drogi do rozstrzygnięcia wcześniejszych środków zaskarżenia. Zarzucił, że naruszeniem prawa było utrzymanie w mocy decyzji autokontrolnej, wydanej z naruszeniem właściwości instancyjnej, z uwagi na upływ siedmiodniowego terminu przewidzianego dla wydania takiej decyzji przez organ pierwszej instancji. Wskazał ponadto, że uzasadnienie decyzji autokontrolnej nie może ograniczać się do sformułowania "uznaję przedstawione argumenty", lecz powinno te argumenty przedstawić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia i wykazać, że wszystkie zasługują na uwzględnienie. Podniósł również, że dokonanie autokontroli jest wykluczone, jeżeli organ pierwszej instancji dostrzeże inne, niż podniesione w odwołaniu, wady własnej decyzji uzasadniające jej zmianę lub uchylenie. Podkreślił też, że wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji kasacyjnej bez rozstrzygnięcia o istocie sprawy lub inny sposób kończącej sprawę jest rażącym naruszeniem prawa. Sprawa skreślenia z listy studentów nie została zatem w ogóle rozstrzygnięta, skutkiem czego istnieją wątpliwości co do statusu skarżącego. Postanowieniem z dnia "[...]" Rektor uchylił w całości postanowienie Dziekana z dnia "[...]" wskazując, iż organ winien był przesłać akta sprawy wraz z odwołaniem w ramach zwykłej czynności materialno – technicznej, tj. zastosować art. 133 k.p.a. zamiast 65 k.p.a. Nie miało to jednakże, jak wskazał, znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem akta trafiły do właściwego organu odwoławczego, co powoduje, że decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności. Ponadto, ze względu na okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia z dnia "[...]", uchylił w całości postanowienie Dziekana z dnia "[...]". W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż decyzja autokontrola była zgodna z art. 132 § 1 k.p.a i została podjęta bez naruszenia prawa. Organ mógł bowiem w trybie autokontroli wydać decyzję o skreśleniu (naprawiając swoje błędy proceduralne) lub też uchylić własną decyzję. Gdyby organ nie uwzględnił żądań odwołania, to byłby zobowiązany przekazać odwołanie organowi drugiej instancji na podstawie art. 133 k.p.a. Zawarcie w decyzji autokontrolnej rozstrzygnięcia o odmowie skreślenia z listy studentów stanowiłoby wyjście poza granice odwołania, do czego Dziekan Wydziału nie był uprawniony. Ponadto żaden przepis ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie daje podstawy do wydania decyzji o odmowie skreślenia z listy studentów. Rozstrzygnięcie takie oznaczałoby, że skarżący jest nadal studentem, co zostało potwierdzone przez samo uchylenie decyzji o skreśleniu z listy studentów. Rektor podniósł, że utrzymał w mocy decyzję korzystną dla strony i zgodną z jej pierwotnym żądaniem, zawartym w odwołaniu. Odnosząc się do zarzutu, dotyczącego przekazania odwołania w trybie art. 65 k.p.a. zamiast w trybie art. 133 k.p.a., Rektor wskazał, że zarówno postanowienie z dnia "[...]" w przedmiocie przekazania odwołania, jak i wydane w jego następstwie postanowienie z dnia "[...]", zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w dniu "[...]". Rozstrzygnięcia zawarte w tych postanowieniach nie naruszały rażąco prawa, nie kształtowały one sytuacji strony i nie miały wpływu na jej prawa i obowiązki. Prawidłowa reakcja organu odwoławczego na zaistniały zbędny tok proceduralny również nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż organy administracji obu instancji w kontrolowanym postępowaniu naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, choć nie wszystkie stwierdzone uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu odwoławczego, którą to decyzją utrzymano w mocy decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji w trybie art. 132 § 1 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Ustawodawca przewidział w cytowanym przepisie wyjątek od zasady związania organu pierwszej instancji własną decyzją, wyznaczając jednocześnie granice autokontroli. Możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji uzależniona jest od zaistnienia dwóch przesłanek: formalnej - wniesienia odwołania przez wszystkie strony lub, w przypadku wniesienia odwołania przez jedną stronę, zgody pozostałych stron oraz materialnej - uznanie przez organ pierwszej instancji, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Organ pierwszej instancji po ustaleniu, że spełniony jest pierwszy warunek, powinien dokonać oceny prawidłowości własnej decyzji w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu. Przepis art. 132 k.p.a. nie określa terminu, w którym możliwe jest wydanie decyzji autokontrolnej. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca nie ustanowił granic czasowych dla dokonania tej czynności. Z treści art. 133 k.p.a. wynika bowiem, że organ, który wydał decyzję, ma obowiązek przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w trybie określonym w art. 132 k.p.a. Konstrukcja wymienionego przepisu wyraźnie wskazuje na to, że upływ siedmiodniowego terminu powoduje, iż po stronie organu pierwszej instancji powstaje obowiązek przekazania odwołania organowi odwoławczemu W aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy znajduje się prezentata, z której wynika, że odwołanie skarżącego wpłynęło w dniu "[...]" Z kolei organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i w odpowiedzi na skargę wskazuje, że wniesione ono zostało w dniu "[...]". W pierwszym przypadku wydanie decyzji autokontrolnej dnia "[...]". nastąpiłoby z zachowaniem 7-dniowego terminu, w drugim z uchybieniem temu terminowi. Ponieważ okoliczność ta jednoznacznie nie wynika z akt sprawy, Sąd nie odniósł się merytorycznie w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu skargi. Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu skargi wskazać należy, że w toku postępowania autokontrolnego przy ocenie, czy odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie należy uwzględniać zarówno wnioski odwołania co do zaskarżonej decyzji, jak i merytoryczną treść żądania. Oznacza to, że organ pierwszej instancji jest związany i zarzutami odwołania, i wnioskami w nim zawartymi. Nie jest zatem dopuszczalne wyjście poza granice odwołania. Odwołanie zasługuje na uwzględnienie tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji uzna żądanie strony zawarte w odwołaniu za usprawiedliwione w całości. Wyjście poza zarzuty i wnioski odwołania jest w omawianym postępowaniu niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji uwzględnił wniosek odwołującego się, gdyż uchylił własną decyzję uznając ją za wadliwą. Dokonał tego jednak z naruszeniem art. 132 § 1 k.p.a., ponieważ wyszedł poza granice odwołania. Z uzasadnienia decyzji autokontrolnej wynika bowiem, że przesłanką uchylenia decyzji z dnia "[...]" było wydanie jej bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wprawdzie skarżący stwierdził w odwołaniu, że "decyzja o skreśleniu wydana została z zaskoczenia", lecz nie można uznać tego za tożsame z zarzutem uchybienia przez organ pierwszej instancji obowiązkowi przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji. Podnieść bowiem należy, że organ pierwszej instancji nie tylko nie przeprowadził takiego postępowania, ale wbrew treści art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. w ogóle nie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia z listy studentów. Pierwszym aktem administracyjnym, podjętym w sprawie jest bowiem decyzja o skreśleniu z listy studentów. Wątpliwy jest zatem zakres kontrolowanego postępowania administracyjnego. Ponadto, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § 1 k.p.a. nie zapewniono stronie czynnego udziału w tym postępowaniu. Decyzja z dnia "[...]" była więc obarczona wadami, które musiały skutkować jej eliminacją z obrotu prawnego. Niemniej jednak uchybień tych skarżący nie wskazał w odwołaniu. Skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji jedynie niewskazanie podstawy prawnej orzekania, niewskazanie zmian ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchwalonych po 2000 roku oraz wydanie decyzji "z zaskoczenia". Organ pierwszej instancji dostrzegł więc nowe naruszenie prawa, które nie zostało podniesione w odwołaniu. Stwierdzenie takiego uchybienia nie uprawnia organu administracji do wydania decyzji autokontrolnej. W tej sytuacji obowiązkiem organu pierwszej instancji było przekazanie odwołania wraz z aktami sprawy Rektorowi na podstawie art. 133 k.p.a. Nie jest bowiem dopuszczalne uchylenie decyzji przez organ pierwszej instancji w trybie art. 132 § 1 k.p.a. z uwagi na wystąpienie w decyzji lub w toku postępowania innych naruszeń prawa, niż wskazane przez podmiot, który wniósł odwołanie. Nie jest również możliwe, co także zasadnie zarzucił skarżący, ograniczenie rozstrzygnięcia decyzji wydanej na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. wyłącznie do uchylenia decyzji będącej przedmiotem odwołania. Wprawdzie art. 132 § 1 in fine k.p.a. przewiduje wydanie nowej decyzji, w której organ pierwszej instancji uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, jednak należy przyjąć, że, wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu, niedopuszczalne jest wydanie jedynie decyzji kasacyjnej, która ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji, ani też decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 769-770). Rozstrzygnięcie ograniczające się wyłącznie do uchylenia decyzji objętej odwołaniem nie załatwia bowiem sprawy administracyjnej. Natomiast decyzja administracyjna co do zasady ma rozstrzygać sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończyć sprawę w danej instancji, co wynika wprost z art. 104 k.p.a. Organ pierwszej instancji może więc uchylić własną decyzję i orzec co do istoty sprawy zgodnie z żądaniem odwołania lub umorzyć postępowanie, jeżeli taki był wniosek odwołującego się. Przepis art. 132 § 1 k.p.a. nie przewiduje natomiast możliwości swobodnego kształtowania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Nie byłoby więc możliwe wydanie w tym trybie decyzji o skreśleniu skarżącego z listy studentów, które to rozwiązanie wskazano w odpowiedzi na skargę. Uchylenie przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. decyzji będącej przedmiotem odwołania, z powołaniem się na przesłankę, której nie wskazano w odwołaniu, narusza ten przepis. Tym samym decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję, mocą której organ pierwszej instancji niezgodnie z odwołaniem strony i treścią art. 132 § 1 K.p.a. tylko uchylił własną pierwotną decyzję i to z ewentualnym przekroczeniem ustawowego terminu, narusza art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe skutkuje koniecznością uchylenia decyzji organów administracji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami , dalej jako p.p.s.a.). Jednocześnie, korzystając z uprawnień określonych przez art. 135 p.p.s.a. kontrolą sądowoadministracyjną została objęta także decyzja organu pierwszej instancji z dnia "[...]" Przepis ten rozszerza bowiem właściwość sądu do kontroli i stosowania środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia w stosunku do innych aktów lub czynności, nie tylko do zaskarżonego aktu, jeśli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Należało więc również uchylić pierwotną decyzję Dziekana Wydziału, którą wydano z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego. Skoro Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji uchylającą decyzję z dnia "[...]" w przedmiocie skreślenia z listy studentów, to celowym było uchylenie także tej ostatniej decyzji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi przyznać należy, że co do zasady słuszne jest stanowisko, iż przed zakończeniem postępowania incydentalnego nie jest dopuszczalne wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Wydanie decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy strona korzysta (i dodatkowo informuje o tym organ prowadzący postępowanie) z przysługującego jej prawa do zaskarżenia postanowienia incydentalnego wydanego w danej sprawie, narusza jej prawa poprzez uniemożliwienie dochodzenia ich w określonym postępowaniu. Tego rodzaju sytuacja może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O wyniku tym rozstrzyga bowiem decyzja, która - jak w niniejszej sprawie - została wydana przed definitywnym rozstrzygnięciem o prawidłowości postanowienia wydanego w postępowaniu incydentalnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2008r., sygn. akt I OSK 1468/07, niepublikowany). Niemniej jednak w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy naruszenie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Postępowanie wpadkowe dotyczyło bowiem kontroli legalności postanowienia, którym przekazano odwołanie skarżącego do organu właściwego do jego rozpoznania. Niezależnie od kwestii prawidłowości wydanego postanowienia w sprawie przekazania odwołania istotne jest, że odwołanie to dotarło do organu odwoławczego i zostało rozpoznane. Wobec powyższego tryb dokonania tej czynności procesowej nie miał wpływu na wynik sprawy. Podobnie, nie wpłynęło na rozstrzygnięcie sprawy lakoniczne uzasadnienie decyzji autokontrolnej organu pierwszej instancji. Niewątpliwie zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 132 § 1 k.p.a., z uzasadnienia takiej decyzji musi w szczególności wynikać treść i zakres zawartych w odwołaniu żądań oraz treść zarzutów postawionych decyzji organu pierwszej instancji. Skoro bowiem tylko uwzględnienie w całości odwołania uprawnia organ pierwszej instancji do wydania nowej decyzji na podstawie art. 132 § 1 k.p.a., to organ ten musi wykazać, że przesłanka ta została spełniona w danej sprawie. Ogólnikowe stwierdzenie, że organ administracji uznaje argumentację odwołania, narusza powołane wyżej przepisy oraz powoduje, że strona nie wie, dlaczego zapadło takie rozstrzygnięcie, a ponadto nie pozwala na ocenę legalności tej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dodać należy, że uzasadnienie zawarte w decyzji organu drugiej instancji również nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w zasadzie ogranicza się do oceny, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji jest prawidłowe, słuszne i celowe. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji uwzględni powyższe rozważania Sądu i po prawidłowo wszczętym i przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym wyda rozstrzygnięcie w sprawie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. stosownie do wyniku sprawy.