II SA/Ol 4/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. R. i Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie projektu podziału nieruchomości - oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Kierownik Referatu Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy w "[...]", działając z upoważnienia Wójta Gminy "[...]" zatwierdziła projekt podziału nieruchomości opisanej w księdze wieczystej Kw Nr "[...]", stanowiącej współwłasność Z. R. i A. R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: Nr "[...]" o powierzchni 0,20 ha i Nr "[...]" o powierzchni 0,0884 ha, położonej w obrębie geodezyjnym "[...]". Zgodnie z zatwierdzonym projektem nieruchomość została podzielona na działki nr "[...]" i "[...]" oraz nr "[...]", "[...]" i "[...]". Na wniosek Z. R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" stwierdziło nieważność wyżej wskazanej decyzji z dnia "[...]" z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 97 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543) mianowicie bez wniosku współwłaścicieli o podział. Wójt Gminy pismem z dnia "[...]" poinformował Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że powstałe na skutek wadliwej decyzji podziałowej działki nr "[...]" i nr "[...]" wraz z kilkoma innymi działkami (nr "[...]", nr "[...]", nr "[...]", nr "[...]", nr "[...]" i nr "[...]"), uległy wtórnemu podziałowi kolejną decyzją wydaną w dniu "[...]" (Nr "[...]") i małżonkowie R. przed stwierdzeniem nieważności wadliwej decyzji podziałowej przez Kolegium, dwie z działek wydzielonych w wyniku tego wtórnego podziału przenieśli na własność osób trzecich. W związku z powyższą informacją Kolegium postanowieniem z dnia "[...]" wznowiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr "[...]" wydanej w dniu "[...]" z upoważnienia Wójta Gminy "[...]" przez Kierownika Referatu Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Ochrony Środowiska. Bowiem okoliczność wtórnego podziału nieruchomości oraz przeniesienia własności powstałych z tego podziału działek nie była znana Kolegium w chwili stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, a jest istotna dla sprawy. Przeprowadzone przez Kolegium postępowanie wyjaśniające, co do wyżej wymienionej przyczyny wznowienia, potwierdziło jej zaistnienie. Wójt Gminy "[...]" przedstawił decyzję nr "[...]" z dnia "[...]" (znak: "[...]") zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości zapisanych w księdze wieczystej Kw Nr "[...]", stanowiących współwłasność Z. i A. R., położonych w obrębie geodezyjnym "[...]", oznaczonych jako działki nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]". Dwie z nich mianowicie "[...]" i "[...]" powstały na skutek podziału zatwierdzonego decyzją nr "[...]" z dnia "[...]". Z przedstawionej decyzji wynikało, że na skutek wtórnego podziału powstały działki o numerach geodezyjnych: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]". Ponadto Wójt Gminy przedstawił akt notarialny z dnia 25 listopada 2003 r. – umowy sprzedaży przez małżonków R. działki nr "[...]" i akt notarialny z dnia 1 grudnia 2003 r. darowizny przez małżonków R. działek oznaczonych numerami "[...]", "[...]" i "[...]". W świetle tych dowodów, istniejących w dniu podejmowania przez Kolegium decyzji stwierdzającej nieważność decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" lecz nieznanych przez Kolegium, te stwierdziło, że przedmiotowa decyzja Wójta Gminy "[...]", której stwierdzenia nieważności domagał się Z. R., wywołała nieodwracalne skutki prawne. Bowiem przywrócenie stanu prawnego nieruchomości obejmującej działki nr "[...]" i "[...]" sprzed jej podziału stało się już prawnie niemożliwe, wiązałoby się bowiem przede wszystkim z koniecznością anulowania zawartych umów sprzedaży i darowizny działek nr "[...]", "[...]" i "[...]", a na to Kolegium nie ma żadnego wpływu. Dlatego Kolegium decyzją z dnia "[...]" na podstawie art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 158 § 2 kpa uchyliło swoją decyzję z dnia "[...]" i stwierdziło że decyzja nr "[...]" Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr "[...]" i "[...]" położonej w obrębie "[...]" dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa i odstąpiło od stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy "[...]" z powodu nieodwracalności skutków prawnych nią wywołanych. Po rozpatrzeniu wniosku Z. i A. R. o ponownie rozpatrzenie sprawy Kolegium decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia "[...]" podzielając argumentację zawartą w decyzji będącej przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności Kolegium stwierdziło, że poza sporem jest, że decyzja Wójta z dnia "[...]" została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednak na przeszkodzie stwierdzenia nieważności tej decyzji stoją nieodwracalne skutki prawne jakie ona wywołała, co wynika z treści art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 158 § 2 kpa. A. i Z. R. wnieśli skargę na decyzję Kolegium z dnia "[...]" żądając jej uchylenia i orzeczenia, co do istoty sprawy ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, bądź zmiany treści decyzji Wójta Gminy "[...]" nr "[...]" w ten sposób, że przejęcie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie dokonuje się z mocy prawa na podstawie przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nastąpi na mocy umowy kupna – sprzedaży lub na mocy wywłaszczenia za odszkodowaniem z ustaleniem ceny za rzeczone nieruchomości zgodnie z obecnie obowiązującymi cenami nieruchomości na rynku. Zaskarżonej decyzji zarzucili nieuwzględnienie ich słusznego interesu jako strony postępowania w sprawie oraz naruszenie przepisów prawa materialnego i procedury w szczególności: - Błędną interpretację art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do zaistniałych w sprawie okoliczności, jakoby jedynym błędem decyzji o podziale nieruchomości nr "[...]" był fakt, iż wydana została na wniosek tylko niektórych właścicieli a nie było żadnego wniosku właścicieli o podział nieruchomości. - Błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie skutki prawne wadliwej decyzji Wójta Gminy nr "[...]" są nieodwracalne oraz, że niemożliwym jest takie sprostowanie owej decyzji aby była ona zgodna z prawem i nie naruszała niczyich interesów. - Brak wnikliwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyciągnięcie z niego niewłaściwych wniosków, błędne ustalenia prawne i faktyczne, co skutkowało utrzymaniem w mocy wcześniejszej również wadliwej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w szczególności: brak ponownego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, po wznowieniu postępowania a jedynie skupienie się na kwestii odwracalności lub nieodwracalności skutków prawnych decyzji Wójta. Brak uwzględnienia słusznego interesu i konstytucyjnych praw przy wydawaniu decyzji, skutkujących utrzymaniem w mocy decyzji Wójta. Skarżący zarzucili też, że obydwie decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa ponieważ zarówno przy rozpatrywaniu sprawy po wznowieniu postępowania, jak i przy rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brali udział członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którzy brali udział w rozpatrywaniu sprawy w "[...]" po ich wniosku o stwierdzenie nieważności Wójta z "[...]". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Przyznało, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazło się stwierdzenie sugerujące, że wniosek o podział nieruchomości był złożony lecz nie przez wszystkich współwłaścicieli, podczas gdy materiał dowodowy wskazuje na to, że wniosku nie było wcale. Kolegium zgodziło się też z zarzutem, że w swych decyzjach skupiło się głównie na kwestii nieodwracalności skutków prawnych decyzji, a zbyt mało miejsca poświęciło kwestii niezgodności tej decyzji z prawem. Jednak te uchybienia nie miały żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Kolegium w całości podtrzymało swoją argumentację dotyczącą nieodwracalności skutków prawnych decyzji Wójta, a tym samym niemożliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Za nieuzasadniony Kolegium uznało zarzut, że po wznowieniu postępowania, nie dokonało merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Bowiem w świetle art. 156 i następnych kpa celem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest ocena jej legalności a nie merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygniecie sprawy będącej przedmiotem kontrolowanej decyzji. Zatem upada też zarzut braku uwzględnienia słusznego interesu skarżących. Interes stron nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia gdy zachodzą przesłanki wskazane w art. 156 kpa. W ocenie Kolegium nie doszło też do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa, tj. udziału w wydawaniu zaskarżonej i poprzedzającej jej decyzji pracowników podlegających wyłączeniu z tytułu udziału w sprawie w niższej instancji. Bowiem zaskarżoną decyzję Kolegium podjęło w całkowicie innym składzie osobowym niż tę wcześniejszą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny. Jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli. Nie dotyczy to podziału, o którym orzeka Sąd (art. 97 ust. 2 ustawy). Nie ulega wątpliwości, że porozumienie z dnia "[...]" zawarte pomiędzy Gminą "[...]" a Z. R. takim wnioskiem nie jest. Należy więc przyjąć, że decyzję nr "[...]" z dnia "[...]" zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości będącej własnością Z. i A. R. wydano bez wymaganego prawem wniosku. Poza sporem jest to, że brak takiego wniosku powoduje, że decyzja ta zawiera wadę o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mianowicie art. 97 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaistnienie takich okoliczności zobowiązywałoby Kolegium do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]", tj. tego czego w gruncie rzeczy żądają skarżący. Jednak skarżący po wydaniu tej decyzji, podjęli działania, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności tej decyzji. Już na ich wniosek Wójt Gminy "[...]" wydał decyzję Nr "[...]" z dnia "[...]" zatwierdzającą projekt podziału ich nieruchomości oznaczonej jako działki nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]". Dwie z tych działek, tj. "[...]" i "[...]" powstały na skutek podziału zatwierdzonego decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]". Z tego wynika, że dokonano wtórnego podziału nieruchomości, na skutek czego powstały nowe działki o nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]". Jednak okolicznością jeszcze istotniejszą było to, że skarżący w oparciu o ten wtórny podział dokonali zbycia trzech działek "[...]", "[...]" i "[...]", co wynika z dołączonych do akt sprawy aktów notarialnych umów sprzedaży i darowizny. Z treści art. 156 § 2 kpa wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Kolegium stosując ten przepis i zgodnie z art. 158 § 2 kpa stwierdziło, że decyzja nr "[...]" z dnia "[...]" dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa i odstąpiło od stwierdzenia nieważności tej decyzji z powodu nieodwracalności skutków prawnych nią wywołanych. W ocenie Sądu, Kolegium postąpiło prawidłowo. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji najistotniejsze jest to czy decyzja z "[...]" wywołała nieodwracalne skutki prawne, wskazane w powyższych przepisach prawa. Nieodwracalność skutku prawnego jako przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wskazuje jednoznacznie na to, że niezgodność decyzji z prawem nie wyklucza możliwości wywołania przez nią skutków prawnych. Ustalenie przez organ administracji, że istnieją okoliczności wskazujące na nieodwracalność skutku prawnego decyzji obarczonej wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz podjęcie następnie na podstawie art. 158 § 2 kpa decyzji jedynie ograniczającej się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, prowadzi do utrzymania stanu prawnego mającego swe źródło w bezprawnym akcie administracyjnym. Jednocześnie ustawodawca zapewnił osobom, które poniosły szkodę na skutek wydania takiej decyzji drogę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Przewidziana jest ona w art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem, przed sądem powszechnym. Ustawodawca zdecydował się na takie rozwiązanie dla zachowania takiej nadrzędnej wartości, jaką jest pewność obrotu prawnego. Przechodząc do wskazania, co to jest nieodwracalność skutków prawnych decyzji należy stwierdzić, że nie może ona być oceniana w granicach całego porządku prawnego państwa lecz musi być rozpatrywana pod względem procesowym w zakresie mocy obowiązującego Kodeksu postępowania administracyjnego, przepisów egzekucyjnych w administracji oraz tych przepisów prawa materialnego, które stosują organy administracji publicznej. Odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. A więc jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożliwością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że odwrócenie tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywołuje wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani z przepisów prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku, przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd powszechny, dla organu administracji publicznej – tylko ze względu na zakres jego kompetencji – będzie nieodwracalny. Te poglądy zostały zawarte w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. (III AZP 4/1992) i akceptowane są przez późniejsze i obecne orzecznictwo, np. wyrok SN z 6 kwietnia 1995 r. (III ARN 8/1995), wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2006 r. (I SA/Wa 2314/05), wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r. (I OSK 1633/06). W kontekście powyższych wywodów słusznie Kolegium stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy "[...]" z "[...]" wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem przywrócenie stanu prawnego nieruchomości obejmującej działki nr "[...]" i "[...]" sprzed jej podziału stało się prawnie niemożliwe, wiązałoby się to przede wszystkim z koniecznością podważenia umów sprzedaży i darowizny zawartych przez skarżących (działki nr "[...]", "[...]" i "[...]") a na to Kolegium nie ma wpływu z braku kompetencji nadanych przez przepisy prawa. W tych okolicznościach nie mogły mieć wpływu na zaskarżoną decyzję uchybienia (przyznane przez organ) dotyczące sugestii złożenia przez skarżącego wniosku i skoncentrowaniu się przez Kolegium na ocenie nieodwracalności skutków prawnych decyzji. Za nieuzasadniony należy uznać również zarzut skarżącego, że Kolegium nie dokonało ponownego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy podziału nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest uprawniony do merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w tym postępowaniu sprawy będącej przedmiotem kontrolowanej decyzji tzn. sprawy zatwierdzenia podziału nieruchomości. Kolegium zgodnie z art. 156 i następnymi kpa oceniało jedynie legalność decyzji i w związku z wynikiem tej oceny odmówiło stwierdzenia jej nieważności, co jak podano wyżej było uprawnione. Kolegium swoje rozstrzygniecie mogło jedynie uzależnić od wystąpienia przesłanek z art. 156 i 158 kpa. Przepisy te ani żadne inne nie uprawniają Kolegium do badania i uwzględnienia w tego typu sprawie słusznego interesu stron. Wreszcie nie jest zasadny zarzut skargi o naruszeniu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Z zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wynika, że orzeczenia te wydawały dwa różne osobowo składy. Natomiast przepisy rozdziału 5 kpa. "Wyłączenie pracownika oraz organu" w tym art. 24 § 1 pkt 5 nie wyłączają pracownika od rozpoznania sprawy po jej wznowieniu, tylko przy jej rozpoznaniu w wyższej instancji. Należy też tu wskazać, że wbrew stanowisku skarżących z zebranych dowodów wynika, że Gmina "[...]" nie uchyla się od zapłaty za przejęte przez Gminę działki skarżących, uzależnia jednak to od wpisu prawa ich własności na rzecz Gminy w księdze wieczystej, czemu stoi na przeszkodzie m.in. przedmiotowa sprawa. Uprawomocnienie się zaskarżonej decyzji pozwoli na rozstrzygnięcie kwestii finansowych związanych z przejęciem działek przez Gminę w drodze porozumienia stron bądź jak podano już wyżej przed sądem powszechnym w oparciu o podany tam przepis kodeksu cywilnego. Reasumując zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa, dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.