II SA/Ol 40/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Mrągowie z dnia 21 września 2015 r., nr XI/1/2015 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mrągowo – terenów usług turystycznych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą Nr XI/1/2015 z dnia 21 września 2015 r., Rada Miejska w Mrągowie dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mrągowa – terenów usług turystycznych. W skardze, złożonej na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Wojewoda Warmińsko–Mazurski wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Organ nadzoru stwierdził istotne uchybienia stanowiące istotne naruszenie prawa, przesądzające o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Wskazał, że dla obszarów, dla których przewidywana jest zabudowa, tj. dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług nieuciążliwych, oznaczonych w planie symbolem 01.MW/U, terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi o symbolu 01.MNU oraz terenu zabudowy usługowej nieuciążliwej, o symbolu 01.U, nie określono podstawowych wskaźników zabudowy – maksymalnej i minimalnej powierzchni zabudowy. Brak tych składników powoduje, w ocenie Wojewody, że Rada Miejska nie wypełniła, uchwalając zaskarżony plan, dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: u.p.z.p. Ponadto, w kwestionowanej uchwale zapisy § 5 ust. 1pkt 5 oraz § 22 przekraczają granice władztwa planistycznego, gdyż Rada określiła szczegółowo przeznaczenie terenu w planie, wskazując konkretny cel - teren oznaczony symbolem 01.E –teren urządzeń sieci elektroenergetycznej - stacje transformatorowe. W zapisach § 22 pkt 2 uchwały dla w/w terenu, Rada wprowadziła szczegółowe ustalenia. W ocenie skarżącego istotne naruszenie prawa stanowi ustalenie przeznaczenia terenu pod konkretny cel, jakim są stacje transformatorowe. Ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej, nie powinny bowiem wskazywać precyzyjnie, jakiego rodzaju inwestycje mają być lokowane na poszczególnych terenach elementarnych. Powyższe ustalenia przekraczają granice przysługującego gminie władztwa planistycznego. Organ nadzoru zakwestionował również postanowienia § 12 zd. 2 uchwały, gdzie Rada ustaliła wymóg sporządzenia opinii geotechnicznych przed uruchomieniem procesów inwestycyjnych dla wszystkich obiektów budowlanych, zgodnie z przepisami odrębnymi. W ocenie skarżącego, zapis ten stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Plan miejscowy nie powinien rozstrzygać przedmiotowej kwestii. Zagadnienia dotyczące realizacji procesów inwestycyjnych związanych z posadowieniem na gruncie obiektów budowlanych regulują przepisy odrębne. Wskazano na przepis art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych, w przebiegu procedury pozyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę, załącza się do projektu budowlanego jedynie w zależności od potrzeb. Zapis powyższy, w sposób istotny narusza prawo gdyż nakłada obowiązki, które wynikać mogą jedynie z odrębnych przepisów, właściwych procedurom związanych z uzyskiwaniem pozwoleń celem realizacji inwestycji budowlanych. Wojewoda zakwestionował również postanowienia § 19 pkt 2 lit. d, w § 20 pkt 2 lit. d oraz § 21 pkt 2 lit. d uchwały, dotyczące parametrów kształtowania zabudowy, gdzie Rada ustaliła geometrię i pokrycie dachu jako dowolne. W ocenie skarżącego, powyższe zapisy są nieprecyzyjne, przez co prowadzą do naruszenia zasady poprawnej legislacji znajdującej oparcie wart. 2 Konstytucji RP oraz niewypełnienia dyspozycji § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., nr 164, poz. 1587). Ponadto, organ nadzoru zarzucił niezgodność z prawem zapis § 7 ust. 1 pkt 3 uchwały, dopuszczający lokalizację wielkopowierzchniowych nośników reklamowych tylko na terenie oznaczonym symbolem 01.U. W powyższym zapisie użyta została terminologia obiektów, których definicji brak w ustawach oraz w zaskarżonej uchwale, co prowadzi do realizacji powyższego zapisu w sposób dowolny, a w konsekwencji przekazania kwestii dotyczących sposobu zagospodarowania terenu innemu podmiotowi, bez ustawowego upoważnienia. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Miasta Mrągowa wniósł o jej oddalenie w całości. Podniósł, że w ustaleniach planu zdefiniowano w § 4 ust. 1 pkt 3 wskaźnik powierzchni zabudowy, przy czym powierzchnia zabudowy wyznaczana jest przez rzut zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Wskazał, że zdefiniowany w planie miejscowym wskaźnik powierzchni zabudowy wyrażony jest w procentach jako stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Tym samym, wskaźnik zdefiniowany w planie jak i wskaźnik ustawowy są de facto tymi samymi wskaźnikami i w ten sposób należy go rozumieć. Ponadto, w planie miejscowym przyjęto, że dla obszarów, dla których przewidywana jest zabudowa, tj. terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług nieuciążliwych, oznaczonym symbolem O1.MW/U, terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi, oznaczonym symbolem O 1.MNU oraz terenu zabudowy nieuciążliwej, oznaczonej symbolem 01.U, wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi odpowiednio nie więcej niż 40% dla terenu O1.MW /U oraz - nie więcej niż 60% dla pozostałych terenów. Definiując zwrot "nie więcej niż" należy przyjąć, że wskaźnik ten minimalnie może wynosić 0 , a maksymalnie 40/100 dla terenu O l.MW/U oraz 60/100 dla pozostałych terenów. Burmistrz podniósł, że zarzut dotyczący przekroczenia granic władztwa planistycznego przez Radę nie powinien stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a ewentualnie jej części. Zamiast stwierdzać nieważność uchwały, wystarczy wykreślić zapis "stacje transformatorowe" w § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały. Nietrafny też jest, zdaniem Burmistrza, zarzut dotyczący wymogu sporządzenia opinii geotechnicznych przed uruchomieniem procesów inwestycyjnych jest nietrafiony. Przedmiotowy plan miejscowy obejmuje niewielki obszar. Nieruchomości sąsiednie zostały zabudowane niedawno i organ sporządzający projekt planu miał możliwość śledzenia całego procesu inwestycyjnego, jaki dotyczył powstawania choćby sklepu "[...]". Sklep ten wybudowany został na bardzo niesprzyjającym gruncie. Jego powstanie nie byłoby możliwe bez wykonania wielu ekspertyz dotyczących gruntu oraz zastosowania nowoczesnych rozwiązań technologicznych. Ostatecznie sklep powstał, jednak wszyscy jego bywalcy mogą zauważyć nierówności, jakie występują na terenie parkingu, powstające na skutek zmian poziomu gruntu. Burmistrz, sporządzając plan miejscowy nie wątpił w słuszność zastosowania stosownych zapisów, dotyczących sporządzania opinii geotechnicznej, zgodnie z przepisami odrębnymi. Należy jednak zauważyć, że plan miejscowy nie nakazuje bezwzględnego sporządzenia opinii w każdym przypadku, a jedynie wskazuje, że opinia taka powinna być sporządzona, zgodnie z przepisami odrębnymi, w zależności potrzeb. Dodał, że również, że inwestor, na wniosek którego zmieniony został plan miejscowy, aktualnie prowadzi badania geologiczne na terenie planowanym do zainwestowania, niezależnie od zapisów planu miejscowego. Ostatecznie, w przypadku problemów interpretacyjnych planu, można by stwierdzić nieważność uchwały jedynie w części, poprzez wykreślenie zdania drugiego w § 12 uchwały. Odnosząc się do zarzutu naruszenia postanowień, dotyczących dowolności w zakresie geometrii i pokrycia dachów, Burmistrz stwierdził, że ustalenie konkretnej formy dachu w miejscowym planie jest szeroko krytykowane przez architektów, którzy nie mogą w sposób dowolny realizować swoich wizji architektonicznych w obecnie występujących możliwościach konstrukcyjnych i materiałowych. Znacznie to ogranicza ich pracę twórczą. Rada Miejska uznała, że w przedmiotowym obszarze zastosowany zapis jest wystarczający i nie ma potrzeby nadmiernego ograniczania nowej zabudowy w kwestii geometrii dachu. Zarówno płaski dach jak i dwuspadowy nowego budynku wkomponuje się w otaczającą go zabudowę. Jak sam skarżący zaznaczył, zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia, ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy powinny zawierać m.in. określenie geometrii dachu, natomiast stwierdzenie "powinny" daje pewną dowolność. Ponadto, sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mówi nic o geometrii dachów. Burmistrz stwierdził też, że zarzut dotyczący lokalizacji wielkopowierzchniowych nośników reklamowych nie powinien stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a ewentualnie jej części, poprzez wykreślenie w § 7 w ust. 1 punktu 3 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej: p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że skarga jest zasadna. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 1 tej ustawy - po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Ustawodawca nie określił rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Należy przyjąć, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów. Istotne jest także, że w procesie stanowienia aktów prawa miejscowego, organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Przepisy prawa miejscowego mają charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw, gdyż w Konstytucji RP nie zawarto delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Podejmując zaskarżoną uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Rada Miejska w Mrągowie zobligowana więc była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przestrzegając trybu stanowienia prawa lokalnego, określonego w przepisach tej ustawy, jak też właściwości organów. Zawartość miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 tej ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Wprowadzając w tym zakresie stosowne uregulowania, Rada Miejska w Mrągowie zobligowana była do działania w granicach zakreślonych prawem, mając na uwadze powyższe przepisy. W zaskarżonej uchwale, w postanowieniach obejmujących ustalenia szczegółowe dotyczące parametrów kształtowania zabudowy - wskaźnik powierzchni zabudowy - ustalono: w § 19 pkt 2 lit. b: dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 01.MW/U - nie więcej niż 40 %, w § 20 pkt 2 lit.b dla terenu 01.MNU - nie więcej niż 60 % oraz w § 21 pkt 2 lit. b dla terenu 01.U - nie więcej niż 60 %. Powyższe postanowienia nie spełniają wymagań, zawartych w cytowanym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zobowiązujących do obowiązkowego określenia w planie miejscowym wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Ustalanie wskaźnika minimalnego ma na celu m.in. racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i infrastruktury technicznej. Ustalenie zaś wskaźnika maksymalnego ma na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu. Użyte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie "wskaźniki intensywności zabudowy" należy rozumieć jako stosunek wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej. Tymczasem zaś, zastosowana w zaskarżonej uchwale metoda, poprzez użycie zwrotów: "nie więcej niż" (40%, 60% i 60%) nie stanowi realizacji kompetencji rady gminy z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. Skoro ustawodawca nakazuje określenie zasad kształtowania zabudowy poprzez użycie określonych wskaźników minimalnych i maksymalnych, to ograniczenie się do zwrotu "nie więcej niż" nie stanowi, w ocenie Sądu, wypełnienia dyspozycji tego przepisu. Trzeba pamiętać, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który musi zawierać normy o charakterze generalnym i jest adresowana do abstrakcyjnego, ogólnego kręgu odbiorców. Z zaskarżonej uchwały i z jej treści nie można precyzyjnie dowiedzieć się, jakie są tak naprawdę zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami 01.MW/U, 01.MNU oraz 01.U. Uchwałodawca wskazał maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy, nie wskazując minimalnego. Nie można zgodzić się zaś ze stanowiskiem burmistrza, że oznacza to, iż wskaźnik ten wynosi minimalnie 0, a maksymalnie 40% dla terenu 01.MWU oraz 60 % dla pozostałych terenów. Już bowiem z samego literalnego brzmienia przepisu wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy nie może wynosić 0. Stanowisko Sądu w tym zakresie wynika z przekonania, że kompetencje leżące po stronie rady gminy do kształtowania ładu planistycznego na danym terenie powinny być interpretowane ściśle w kontekście ustawy, która jest źródłem tych kompetencji. Wykładnia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje przyjąć, że obowiązkiem Rady jest takie określenie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, aby postanowienia uchwały dało się w sposób niebudzący wątpliwości zinterpretować. Aby cel taki osiągnąć, lokalny prawodawca powinien używać odpowiednich wartości liczbowych, co stanowić będzie zobiektywizowaną metodę kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. Biorąc pod uwagę fakt, że uchwała nie zawiera obowiązkowych zapisów, należało stwierdzić jej nieważność w całości. Zwrócić też należy uwagę na zapis § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym powierzchnia zabudowy wyznaczana jest przez rzut zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Postanowienie o takiej treści pozostaje w sprzeczności z definicją wskaźnika powierzchni zabudowy zawartą w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Niezależnie od powyższego, Sąd podziela również stanowisko Wojewody, dotyczące zastrzeżeń do wskazanych w skardze przepisów z tym, że odnosząc się do postanowień § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały, zastrzeżenia Sądu dotyczą wyłącznie określenia "stacje transformatorowe". Określenie "teren urządzeń sieci elektroenergetycznej" mieści się bowiem w określeniu przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, wymaganym w planie w myśl postanowień art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Analogiczna uwaga dotyczy postanowień § 22 pkt 1 uchwały. Zasadne jest także stwierdzenie Wojewody o niezgodności z prawem postanowień § 12 zd. drugie zaskarżonej uchwały. Uchwalając ten zapis przekroczono bowiem delegację ustawową. Przedmiotową kwestię reguluje art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem – projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Powyższe oznacza, że wprowadzenie przez Radę obligatoryjnego sporządzania opinii technicznej dla wszystkich obiektów budowlanych pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi. Nie zasługuje też na uwzględnienie stanowisko Rady Miasta, odnoszące się do zapisów dotyczących dowolności w zakresie geometrii i pokrycia dachów - § 19 pkt 2 lit. d i § 20 pkt 2 lit. d uchwały. Należy wskazać w tym miejscu na postanowienia § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którymi ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Zastosowane postanowienia nie odpowiadają wymogowi określenia geometrii dachów. Określenie to powinno być dokonane w sposób precyzyjny. Projektanci zaś zobowiązani są do stosowania się do obowiązujących przepisów prawa. Należy również podzielić stanowisko Wojewody o niezgodności z prawem postanowień § 7 ust. 1 pkt 3 uchwały. Nie sprecyzowano w nim bowiem, co znaczy określenie: "wielkopowierzchniowe nośniki reklamowe". Definicja taka nie została również określona w przepisach odrębnych. Tym samym, pozostaje nieuzasadniony luz interpretacyjny, niepozwalający de facto prawidłowo ustalić treść tego przepisu. Wobec powyższego, kontrolując zaskarżoną uchwałę w zakresie wskazanym wyżej, Sąd, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność w całości.