II SA/Ol 401/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" organ I instancji odmówił J. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką J. K. powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. J. K. zaś pozostaje w takim związku. Jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji – decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zbadano wszystkich niezbędnych okoliczności. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz decyzją z dnia "[...]" ponownie odmówił J. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką J. K.. Organ ustalił, że J. P. jest córką J. K., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim lecz mimo to obowiązek opieki nad nią w całości realizowany jest przez córkę. Mąż J. K. nie jest bowiem w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną żoną, ponieważ sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wraz ze wskazaniem konieczności stałej opieki lub pomocy innej osoby. Dlatego też obowiązek opieki nad niepełnosprawną J. K. w całości realizowany jest przez córkę. W rzeczywistości J. P. sprawuje opiekę nad obojgiem rodziców, niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Organ ustalił również, że wnioskodawczyni nie pracuje i nie poszukuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Wprawdzie do 31 października 2010r. prowadziła działalność gospodarczą, jednak z uwagi na pogarszający się stan zdrowia rodziców zmuszona była z tego zrezygnować. Stwierdzono, że obecnie J. K. wymaga całodobowej opieki i pielęgnacji. Wnioskodawczyni więc wykonuje wszystkie czynności domowe i pielęgnacyjne przy matce. Mąż osoby niepełnosprawnej z uwagi na zaniki pamięci również wymaga stałej obecności i pomocy. W związku z tym w ocenie organu w obecnej sytuacji podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia przez J. P. jest niemożliwe. Pomimo tak ustalonego stanu faktycznego organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia żądania strony. Stwierdził, że stanowiący podstawę rozstrzygnięcia art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych przewiduje konieczność weryfikacji ewentualnego żądania przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie tylko od spełnienia przesłanek określonych w ust. 1 powołanego art. 17 ale też przesłanek negatywnych wymienionych w ust. 5 tego artykułu. Stosownie zaś do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a J. K. w takim związku pozostaje. Zdaniem organu interpretacja przywołanego przepisu nie powinna odbywać się przy zastosowaniu reguł wykładni celowościowej i systemowej ponieważ pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Odwołanie od ww. decyzji wniosła J. P., wnosząc o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreśliła, że stan zdrowia jej rodziców ulega systematycznemu pogorszeniu, dlatego też przybywa jej obowiązków związanych z opieką nad nimi i w żadnym wypadku nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia. Strona podniosła, że nie rozumie do kogo adresowane jest przedmiotowe świadczenie, jeżeli nawet ona nie spełnia warunków do jego otrzymania. Paradoksalne zaś jest to, że nie przysługuje jej świadczenie z uwagi na to, że oboje jej rodzice żyją, choć nie są w stanie zaopiekować się sobą nawzajem. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, stwierdzając, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane J. P. z tego względu, że osoba wymagająca opieki czyli J. K. pozostaje w związku małżeńskim. W ocenie Kolegium nie można pomijać obowiązującego wciąż przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i odmawiać stosowania tego przepisu, który korzysta z domniemania konstytucyjności. Trybunał Konstytucyjny bowiem jak dotychczas nie stwierdził jego niekonstytucyjności, pomimo, że w sprawie o sygn. akt P 38/0 opowiedział się za interpretacją systemową, celowościową i prokonstytucyjną przed wykładnią literalną przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. Kolegium podkreśliło, że na początku obowiązywania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych stało na stanowisku, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim wyklucza prawo świadczenia pielęgnacyjnego, później nastąpiła zmiana tego stanowiska na skutek wspomnianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, który oddalił kasację Kolegium od wyroków uchylających decyzje Kolegium, w których podstawę odmowy stanowił przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. Kolegium podniosło, iż było przekonane, że wskutek rzeczonego orzecznictwa dokonane zostaną zmiany ustawowe w spornym zakresie dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże one nie nastąpiły, przez co organ odwoławczy zmienił linię orzeczniczą powracając do poglądu prezentowanego na początku obowiązywania przepisu. Według organu II instancji zastosowanie wykładni celowościowej i systemowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostawałoby w sprzeczności z zasadą racjonalnego ustawodawcy, zwłaszcza, że literalne brzmienie tego przepisu nie może budzić wątpliwości. Skargę na ww. decyzję wywiodła J. P.. W uzasadnieniu podkreśliła, że oboje jej rodzice są osobami starszymi o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dlatego też skarżąca się nimi opiekuje, a opieka ta jest bardzo absorbująca i wymagała od strony skarżącej rezygnacji z pracy zarobkowej. J. P. stwierdziła przy tym, że jej rodzice wymagają częstych wyjazdów do lekarza, a ponadto nie są w stanie zajmować się nawet drobnymi bieżącymi sprawami życia codziennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, iż powodem odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką J. K. jest fakt pozostawania osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, w związku małżeńskim. Przy czym organ odwoławczy podał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wprawdzie jest świadomy stanowiska Trybunału Konstytucyjnego oraz judykatury, dotyczącego właściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykluczającej do stosowania tego przepisu wyłącznie wykładni językowej, zastosował jednak ten przepis według jego literalnego brzmienia uznając, że skoro ustawodawca nie podjął stosownych działań w celu zmiany lub uchylenia tego przepisu, to tym samym wyłączone jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Sąd nie podziela jednak takiego stanowiska i takiej wykładni przepisu prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139 po. 992 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Wykładni powyższych przepisów nie można jednak dokonywać w sposób literalny, gdyż należy mieć na względzie zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Zważyć należy, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych korespondował z poprzednim brzmieniem art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, który przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2010r. (Sygn. akt I OSK 61/10) taka regulacja związana była z faktem, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka, zgodnie z art. 133 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 ze zm.) istnieje do czasu, w którym dziecko jest już w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Obowiązek natomiast alimentacyjny między małżonkami, a nawet obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Z tego powodu ustawodawca ustalił, iż zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagająca opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc - z tą chwilą - obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania na nie świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził bowiem na współmałżonka, który - z mocy art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - miał od tego momentu m.in. obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem oba omawiane przepisy były ze sobą powiązane. Jednakże wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Ponadto wskazując na wyrok z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Na skutek tego wyroku przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 233, poz. 1456) zmieniono przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który obecnie przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (w tym ostatnim przypadku z zastrzeżeniami jak poprzednio). Pomimo dokonywanych nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie został zmieniony, czy też uchylony. Należy jednak zważyć, iż literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 17 ust. 1 tej ustawy nie czyni zadość wywodom zawartym w cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do nakazu właściwego odczytywania i stosowania treści art. 17 ust. 1 wskazanej ustawy. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a tej ustawy musi zatem być - zdaniem Sądu - odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 60/09, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1699/09, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 115/10, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 723/09 oraz I OSK 722/09; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pogląd, iż fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego uzyskał aprobatę w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010r. (Sygn. akt P 38/09). Wprawdzie Trybunał umorzył postępowanie dotyczące pytania prawnego jednego z sądów w tym zakresie, ale właśnie z uwagi między innymi utrwaloną i jednolitą praktykę interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu postanowienia Trybunału powołano bowiem szereg orzeczeń sądów administracyjnych wskazując, iż wychodzi to naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym dotyczącym zadanego pytania prawnego. Trybunał wskazał przy tym, iż sądy administracyjne przyznały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową uznając, iż pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał podzielił pogląd, iż stosowanie wykładni językowej powyższego przepisu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi takimi, jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny - art. 18 i art. 71 Konstytucji RP oraz równości wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP. Zatem stosując wskazany przepis należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową. Dodatkowo należy wskazać, że na gruncie niniejszej sprawy osoba wymagająca opieki pozostaje co prawda w związku małżeńskim ale zarówno ona jak i jej małżonek legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto organy ustaliły, że matka strony skarżącej – J. K. wymaga całodobowej opieki i pielęgnacji. J. P. więc wykonuje wszystkie czynności domowe i pielęgnacyjne przy matce. Z kolei mąż osoby niepełnosprawnej z uwagi na zaniki pamięci również wymaga stałej obecności i pomocy. Wobec takich okoliczności oczywistym jest, że rodzice skarżącej nie są w stanie zajmować się sobą czy też sprawować wzajemnej opieki, co jednocześnie uniemożliwia skarżącej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Przywołane okoliczności tym bardziej przemawiają za koniecznością wskazanej wyżej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1 i dotyczącego go orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Organ jest zatem zobowiązany ponownie rozpatrzeć sprawę przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w pkt II na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.