II SA/Ol 401/19

Dnia 6 sierpnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" działający z upoważnienia Wójta Gminy "[...]" Kierownik Referatu Komunalnego w Urzędzie Gminy w "[...]", ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]" położonej w obrębie "[...]", gmina "[...]". W odwołaniu od powyższej decyzji, A. K. zaskarżył ją w całości wnosząc o jej zmianę lub uchylenie. Podniósł, że nie jest możliwe ustosunkowanie się do treści decyzji, bowiem decyzji nie otrzymał. Dodał, że termin na wniesienie odwołania w jego przypadku nie rozpoczął biegu. Po rozpatrzeniu odwołania strony, postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej jako: "k.p.a.", stwierdziło, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W przedmiotowej sprawie, decyzja organu pierwszej instancji została doręczona jedynie T. S. w dniu 14 listopada 2018 r., zatem odwołanie mogło być wniesione najpóźniej do 28 listopada 2018 r. Z akt sprawy wynika, że zostało ono nadane 1 grudnia 2018 r., czyli po upływie14 - dniowego terminu do wniesienia odwołania. Nie zmienia tego fakt, że w sprawie decyzja została doręczona jedynie właścicielowi nieruchomości. Poprzez fakt doręczenia decyzji jednej stronie weszła ona do obrotu prawnego i termin do wniesienia odwołania liczy się od momentu doręczenia decyzji właścicielowi działki nr "[...]" położonej w obrębie "[...]". Kolegium dodało, że A. K. nie złożył jednocześnie prośby o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania, w której uprawdopodobniłby, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W związku z powyższym, nie można było merytorycznie rozpatrzyć odwołania. W skardze, wywiedzionej do tut. Sądu na postanowienie Kolegium, A. K. wniósł o jego uchylenie. Podał, że niezasadnie Kolegium stwierdziło, że jego odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie wskazując, że skarga nie zawiera zarzutu merytorycznego i podtrzymując stanowisko, zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne, co do zasady, nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie W niniejszej sprawie bezsporne jest, że decyzja wydana przez organ pierwszej instancji z dnia "[...]" o ustaleniu warunków zabudowy, nie została doręczona skarżącemu. Prawidłowo natomiast doręczono tę decyzję innym stronom postępowania. Wskazać w tym miejscu należy, że administracyjne postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości, może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania w ustawowo przewidzianym terminie. Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stosownie zaś do treści art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustanie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem zawitym a więc jego przekroczenie, i to niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje bezskuteczność odwołania i rodzi po stronie organu administracji obowiązek stwierdzenia, w drodze postanowienia, uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z treści art. 58 k.p.a. wynika natomiast, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Nadto, jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W przypadku zatem, gdy odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego terminu wraz z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu, organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ odwoławczy nie ma podstaw do rozpatrzenia odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, gdyż działanie takie stanowiłoby rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznaczałoby to bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. z ochrony trwałości. Wskazać również należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 505/08,) utrwalony jest pogląd, że strona która nie brała udziału w postępowaniu może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W takim przypadku termin do 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. W przypadku wielu stron uznaje się ponadto, że kończy się on z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Natomiast po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym doręczono decyzję, podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu może bronić skutecznie swego interesu prawnego jedynie poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011). Wyjaśnić przy tym należy, że w sytuacji, gdy strona skarżąca, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organem pierwszej instancji, także w tym znaczeniu, że nie doręczono jej decyzji, podejmuje działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji, do obowiązków organu należy ustalenie, jaka jest rzeczywista wola wnioskodawcy, bowiem w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji nie jest związany nawet podaną podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma. Nie ma przy tym decydującego znaczenia również tytuł pisma, wobec czego organ obowiązany jest wyjaśnić rzeczywistą wolę strony skarżącej, także udzielając jej przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 847/18). W przedmiotowej sprawie, Kolegium w ogóle nie dokonało weryfikacji tych okoliczności. Jak wynika z akt postępowania, decyzja organu pierwszej instancji nie została skarżącemu doręczona, zatem należało przyjąć, że 14 dniowy termin do wniesienia przez skarżącego odwołania, rozpoczął swój bieg z dniem, w którym najpóźniej doręczono przedmiotową decyzję jednej ze stron tego postępowania, tj. 14 listopada 2018 r. Natomiast odwołanie skarżącego wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 6 grudnia 2018 r. Przede wszystkim jednak, Kolegium nie wyjaśniło, czy wolą skarżącego, który wskazywał, że decyzja organu pierwszej instancji nie została mu doręczona, nie było zainicjowanie postępowania wznowieniowego. W ocenie Sądu, nie ulega również wątpliwości, że nawet strona pozbawiona udziału w sprawie, może domagać się przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, aczkolwiek usprawiedliwieniem uchybienia terminu nie może być brak doręczenia decyzji. Strona, której nie doręczono decyzji, może natomiast uzasadniać wniosek o przywrócenie terminu, innymi niż niedoręczenie decyzji nadzwyczajnymi przeszkodami uniemożlwiającymi wniesienia odwołania w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, który ma do niej zastosowanie, np. chorobą trwającą w okresie terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok WSA w Poznaniu w z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 562/15 dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jako wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.