II SA/Ol 403/14

Dnia 26 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki A kwotę 200 złotych (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wójt Gminy (dalej też jako: organ I instancji lub Wójt Gminy) decyzją z dnia "[...]" odmówił inwestorowi – spółce A (dalej jako: Spółka, skarżąca lub inwestor) zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej o mocy 45MW, składającej się z 18 elektrowni wiatrowych o mocy 2,5 MW i wysokości 100 m każda wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanej na terenie gminy M. w miejscowościach: H., M., M., Z. i R. oraz na terenie gminy T. w miejscowości P., na działkach o oznaczonych w decyzji numerach ewidencyjnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odmówił zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia z uwagi na związanie postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: RDOŚ lub organ ochrony środowiska) z dnia "[...]" r., którym organ ten odmówił uzgodnienia realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Od decyzji tej odwołanie wniosła spółka A zarzucając i naruszenie: l) art. 2, art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 art. ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.). poprzez oparcie przedmiotowej decyzji na subiektywnych przesłankach, wyrażonych w uzasadnieniu postanowienia Regionalnego Dyrektora ochrony Środowiska, które same w sobie nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ani z obowiązującego prawa nie wynikają; 2) art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym do 15 listopada 2008 r., Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz.150 ze zm., dalej jako: Prawo ochrony środowiska) w związku z art. 7 oraz 11 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie zbieżności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M. z dnia 15 października 2008 r. przez organ uzgadniający, co stanowi podważenie jego zgodności z art. 1 ust. 2 pkt. 3 i art. 15 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 3) art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wykazanie okoliczności wpływających na wydanie odmownej decyzji, w tym postanowienia RDOŚ; 4) art. 5 Konstytucji RP oraz postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/281VVE z dnia 23 kwietnia 2013 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych; 5) § 4 ust. 3 rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego Nr 108 z dnia 3 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Wysoczyzny Elbląskiej - Wschód (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 176, poz. 2576) poprzez jego nieuwzględnienie w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, oraz w decyzji wydanej przez Wójta Gminy, co stanowi m.in. naruszenie art. 7, 77 oraz 80 k.p.a., 6) art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz.1227 ze zm., obecnie Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej jako: ustawa środowiskowa), w związku z art. 48 ust. 1 Prawa ochrony środowiska poprzez nieuprawnione zastosowanie przepisów ustawy środowiskowej w procedurze poprzedzającej wydanie przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik strony odniósł się głównie do postanowienia organu ochrony środowiska odmawiającego uzgodnienia realizacji inwestycji, zaskarżając stanowisko tego organu. Powołując się na te zarzuty spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I instancji oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej M., o mocy 45 MW, składającej się z 13 elektrowni wiatrowych o mocy 2,5 MW i wysokości 125 m każda wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy opisał inwestycję będącą przedmiotem postępowania oraz przebieg postępowania administracyjnego w sprawie, wszczętego wnioskiem poprzednika prawnego Spółki z dnia 20 czerwca 2008 r. Stwierdził, że warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia w niniejszej sprawie zostały uzgodnione przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla Miasta i Powiatu, nie uzyskały natomiast uzgodnienia RDOŚ. Organ II instancji wskazał, że planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest w sąsiedztwie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 - Zalew Wiślany (kod obszaru PLB280010), obszaru specjalnej ochrony siedlisk Natura 2000 - Zalew Wiślany i Mierzeja Wiślana (kod obszaru PLH280007) oraz projektowanego obszaru specjalnej ochrony siedlisk Natura 2000 - Doliny Erozyjne Wysoczyzny Elbląskiej. Inwestor wykonał nałożony na niego obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Raport ten wraz wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wypisem z ewidencji gruntów z został dołączony do wystąpienia Wójta Gminy do RDOŚ o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Po analizie tych dokumentów oraz przeprowadzeniu wizji terenowej, organ ochrony środowiska stwierdził, że część planowanych lokalizacji pod poszczególne elektrownie wiatrowe jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Milejewo oraz nie spełnia warunku minimalnych odległości dla wież, które mogą być lokalizowane na terenach rolnych. Wskutek tych zastrzeżeń inwestor ograniczył inwestycję do budowy 13 elektrowni wiatrowych. Stwierdzono, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zgłosił uwagi dotyczące przedłożonego raportu w zakresie wyników monitoringu ptaków i nietoperzy. Zastrzeżenia budziła metodyka badań, która – wg tego organu - spowodowała, że uzyskane niespójne dane nie mogły posłużyć do przeprowadzenia rzetelnej oceny oddziaływania farmy wiatrowej na środowisko. Ponadto wskazano, że Raport nie zawierał właściwej analizy wariantów alternatywnych i oddziaływań skumulowanych. W dniu 26 marca 2013 r. wnioskodawca przedłożył uzupełniony i zaktualizowany raport o oddziaływaniu na środowisko, w którym wskazano kilka wariantów inwestycji, z tym, iż autorzy raportu oraz wnioskodawca rekomendowali wariant V. Po przeanalizowaniu zaktualizowanego raportu, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, postanowieniem z dnia "[...]" r. odmówił uzgodnienia przedmiotowego przedsięwzięcia wskazując, że obszar, na którym zaplanowano budowę siłowni wiatrowych to wierzchowinowa część Wysoczyzny Elbląskiej o urozmaiconym ukształtowaniu terenu, które sprzyja rozwojowi różnych ekosystemów, będących miejscem przebywania i rozrodu wielu chronionych gatunków zwierząt, w tym ptaków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zacytowało obszerne fragmenty uzasadnienia wymienionego postanowienia RDOŚ, z którego wynika, że farma wiatrowa planowana jest na obszarze Important Bird Area (IBA) - ostoi ptaków o międzynarodowym znaczeniu, który jest obszarem proponowanym do włączenia do sieci Natura 2000 jako obszar specjalnej ochrony ptaków. Powołano się na badania przeprowadzone w 2007 r., które wykazały, że otwarty i ekstensywnie wykorzystywany gospodarczo teren Wysoczyzny Elbląskiej jest miejscem, w którym występuje duże zagęszczenie kilku gatunków ptaków takich jak bocian biały, orlik krzykliwy, derkacz i żuraw oraz istotnym żerowiskiem (jak w przypadku bielika). Oznacza to konieczność ochrony terenów otwartych przed postępującym zagospodarowaniem, w tym również przed lokalizacją farm wiatrowych, które opracowanie Bird Life International wskazuje jako jedno z głównych zagrożeń dla ostoi. Teren przeznaczony pod inwestycję budowy farmy wiatrowej w M. jest także ważnym miejscem intensywnego przelotu ptaków w trakcie ich migracji wiosennej, który jest tu bardziej intensywny niż w głębi Polski, a wiele ptaków tędy wędrujących stanowią gatunki uznawane za wysoce kolizyjne względem wiatraków. Przytoczono również stanowisko organu ochrony środowiska odnośnie do oddziaływania planowanej inwestycji na nietoperze stwierdzając, że teren planowanej farmy wiatrowej oraz tereny z nim sąsiadujące stanowią optymalne środowisko nietoperzy. Szereg turbin zlokalizowanych jest w pobliżu terenów leśnych, szpalerów drzew i zakrzewień, z pominięciem zalecanych minimalnych odległości od tych elementów krajobrazu. Obszary te, zdaniem tego organu ochrony środowiska, należy wykluczyć z lokalizacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło ponadto, że teren przewidziany pod budowę farmy wiatrowej położony jest w granicach obszaru chronionego krajobrazu, ustanowionego rozporządzeniem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 108 z dnia 3 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Wysoczyzny Elbląskiej - Wschód. W myśl § 4 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia na wymienionym obszarze wprowadza się zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 Prawa ochrony środowiska . Kolegium wskazało, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy środowiskowej należy stosować przepisy dotychczasowe. Organ powołał się na treść art. 46 ust. 1 pkt. 1 Prawa ochrony środowiska oraz § 3 ust. 1 pkt 6, § 2 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Stwierdził, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dla Miasta i Powiatu w postanowieniach powołali się na niewłaściwe przepisy prawa ale nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie. SKO przytoczyło treść art.77 ust.1 ustawy środowiskowej i art. 48 Prawa ochrony Środowiska oraz § 3 ust. 1. pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i § 3 ust. 1 pkt. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko stwierdzając, że powołanie w podstawie prawnej postanowienia z dnia 15 lipca 2013r. niewłaściwych przepisów prawa nie miało wpływu na merytoryczną treść decyzji. Z porównania brzmienia obu regulacji wynika bowiem, że zarówno w myśl przywołanego przez organy uzgadniające art. 77 ustawy środowiskowej, jak i art. 48 Prawa ochrony środowiska, organ I instancji był zobligowany do uzgodnienia decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, a stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest związany. Dlatego nie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji tylko z uwagi na podstawę prawną postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Kolegium wskazało, że sporządzony w sprawie raport z lutego 2013 r., spełnia wymogi art. 52 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r. Stwierdzono jednak, że aczkolwiek w raporcie nie znaleziono przesłanek mogących świadczyć o możliwości zaistnienia istotnego negatywnego oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji, to w załączniku do raportu wskazano, iż inwestycja ta może mieć potencjalny negatywny wpływ na awifaunę i nietoperze wędrujące przez ten teren. Organ II instancji powołał się na wyniki monitoringu ptaków oraz obserwacji nietoperzy, zawarte w raporcie z lutego 2013r. Zauważono, że teren przeznaczony pod lokalizację farmy wiatrowej jest ważnym miejscem przelotu ptaków, wyniki pokazały że przelot ten jest intensywny a wiele ptaków uznawanych jest za wysoce kolizyjne względem wiatraków, przewidywana śmiertelność ptaków w wyniku kolizji z przewidywaną inwestycją wyniosła 145,8 osobnika w ciągu roku i 8,1 ptaka/pojedynczą turbinę. Są to wartości średnie w odniesieniu do danych uzyskanych na innych farmach wiatrowych, ale wysokie, biorąc pod uwagę intensywność przelotu oraz to, że są to ptaki rzadkie na tym terenie. W ocenie Kolegium, nie można uznać, że RDOŚ nie wykazał, iż przedstawione przez inwestora wyniki oszacowania ryzyka populacyjnego dla ptaków w związku z budową przedmiotowej farmy wiatrowej są błędne. W ocenie Kolegium stanowisko organu ochrony środowiska, wbrew twierdzeniom odwołania, jest jasne, spójne i logiczne. Organ uzgadniający nie kwestionował lokalizacji inwestycji w całości, wskazując jedynie że szereg turbin zlokalizowanych jest w pobliżu terenów leśnych, szpalerów drzew i zakrzewień z pominięciem zalecanych minimalnych odległości od tych elementów krajobrazu, które to obszary należy obligatoryjnie wykluczyć z lokalizacji. Organ ochrony środowiska wskazał w uzasadnieniu postanowienia, zarówno na przebieg postępowania jak też, analizy jakich dokumentów dokonał, podejmując przedmiotowe postanowienie. Nadto w uzasadnieniu postanowienia uzasadnił w sposób wyczerpujący, dlaczego uznał, że planowana inwestycja może w sposób istotnie negatywny wpłynąć na środowisko, przy czym należy zauważyć, że stanowisko wyrażone w raporcie w części pokrywa się ze stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (załącznik do raportu z lutego 2013 r. pt. Monitoring ptaków lęgowych i przelotnych oraz wyniki obserwacji nietoperzy w okresie marzec - lipiec 2008 wraz z opracowaniem wyników. Raport cząstkowy). Organ II instancji stwierdził, że dane zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko podlegają ocenie jak każdy dowód w sprawie a sporządzenie raportu nie zwalnia organu uzgadniającego od czynienia własnych ustaleń w zakresie ochrony środowiska, zmierzających do zweryfikowania przedstawionych w raporcie danych. Kolegium wyjaśniło, że Wójt Gminy był związany postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Odmowa uzgodnienia przez ten organ warunków realizacji zamierzenia inwestycyjnego skutkować musiała wydaniem przez organ I instancji rozstrzygnięcia odmawiającego pozytywnego dla inwestora załatwienia sprawy. Kolegium wyjaśniło też, że organ I instancji mógł odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nawet w przypadku, gdy lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO stwierdziło, że nie można uznać, aby organ I instancji naruszył art.7, 77, 80 i 107 kodeksu postępowania administracyjnego. Takiego naruszenia nie dopuścił się również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. W ocenie składu Kolegium, organ I instancji nie naruszył też art. 2, 5 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem organu, w świetle ustaleń i wniosków Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz twierdzeń zawartych w załącznikach do raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, ochrona środowiska jest w tym przypadku wartością nadrzędną nad zasadą zrównoważonego rozwoju gospodarczego a organy orzekające w sprawie działały na podstawie przepisów prawa. Skarżąca Spółka nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu II instancji, wnosząc w skardze, wniesionej do tutejszego Sądu, o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia zarzucając naruszenie: 1/ art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez SKO, iż decyzja wydana przez Wójta Gminy, a w szczególności postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, została wydana wyłącznie na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego; 2/ art. 56 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 7 oraz 11 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M.; 3/ art. 5 Konstytucji RP, art. 8 w związku z art. 3 pkt 50 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż definicja "ochrony środowiska" oznacza wyłącznie ochronę ornitofauny występującej na obszarze planowanego przedsięwzięcia oraz naruszenie wymienionych przepisów także poprzez niewystarczające rozważenie i wyważenia przez organ odwoławczy rozwiązania korzystniejszego dla środowiska, zgodnie z konstytucyjną zasadą zrównoważonego rozwoju; 4/ przepisów wymienionych w pkt. 1) powyżej, poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez organ odwoławczy, że decyzja Wójta Gminy, mimo wad którymi jest obarczona, może pozostać w obrocie prawnym; 5/ art. 107 § 3 w związku z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez SKO w zaskarżonej decyzji do całości zarzutów podniesionych w odwołaniu Skarżącej od decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żaden sposób nie odniosło się do głównego argumentu odwołania od decyzji Wójta Gminy, jakim był zarzut oparcia tej decyzji na subiektywnych przesłankach, wyrażonych w uzasadnieniu postanowienia RDOŚ, które nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ani z obowiązującego prawa nie wynikają. Zdaniem Skarżącej, mimo że uzasadnienie w/w zarzutu zostało w sposób wyczerpujący opisane w odwołaniu, to organ odwoławczy nie odniósł się w swoich rozważaniach do tej argumentacji odwołującego. Wskazano, że organ uzgadniający powołał się na przesłanki niebędące przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W uzasadnieniu postanowienia odmawiającego uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji Wójta brak jest wskazania obowiązujących przepisów prawa, które zostałyby lub z dużym prawdopodobieństwem _mogłyby zostać naruszone w przypadku zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Nie wskazano również podstaw prawnych, które upoważniałyby RDOŚ do odmowy uzgodnienia tylko na podstawie subiektywnej, wybiórczej oceny materiału dowodowego. Podkreślono, że odmowa uzgodnienia może nastąpić, gdy zachodzi pewność lub duże prawdopodobieństwo naruszenia przepisów prawa materialnego. Skoro RDOŚ przesłanek takich nie wskazał, jego odmowa uzgodnienia decyzji nie była zasadna a SKO ograniczyło się jedynie do przytoczenia fragmentów z postanowienia tego organu natomiast w żaden sposób nie skonfrontowało zarzutów podniesionych w odwołaniu ze stanem faktycznym. Wskazano też, że teren przedmiotowej inwestycji został przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod lokalizację turbin wiatrowych. W procedurze uzgadniania i opiniowania planu właściwe organy nie formułowały żadnych zastrzeżeń. Postanowienie RDOŚ oznacza zatem ingerencję w wydane wcześniej rozstrzygnięcia podjęte w procedurze planistycznej. Stwierdzono, iż planowana inwestycja nie jest sprzeczna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wydający decyzję, jak również organ ją uzgadniający nie wykazał w toku przeprowadzonego postępowania, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi jakakolwiek sprzeczność z innymi przepisami prawa. Jedyne akty prawa unijnego przywołane w decyzji SKO są cytatem z postanowienia RDOŚ, którego treść, stanowi znaczącą część uzasadnienia decyzji SKO. Przeprowadzone postępowanie, a w szczególności raport o oddziaływaniu na środowisko nie wykazały zaś, aby oddziaływanie planowanej inwestycji na środowisko przekraczało określone w prawie standardy. Skarżąca argumentowała, że nie sam fakt negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko stanowi przesłankę do odmowy zgody na jej realizację, ale takie oddziaływanie, które nie mieści się w określonych prawnie granicach. Tymczasem subiektywna ocena organów, iż planowane przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko w sposób znaczący nie została przez organy należycie wykazana. Skarżąca powołała się na pojęcie "ochrony środowiska", zdefiniowane w art. 3 pkt 13) Prawa ochrony środowiska oraz definicję zrównoważonego rozwoju zawartą w art.3 pkt 50 tej ustawy a także na art. 194 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej i dyrektywę 2009/28/WE; wskazała, że ochrona środowiska jest dziedziną działalności obywateli, przedsiębiorców i organów państwa o charakterze multi i interdyscyplinarnym, a zatem zawężenie zakresu pojęciowego wyłącznie do ochrony poszczególnych gatunków ornitofauny stanowi zbyt daleko idące uproszczenie, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Zdaniem Skarżącej, w ustawowym pojęciu ochrony środowiska mieści się także ograniczanie emisji przemysłowych oraz ograniczanie wykorzystywania zasobów nieodnawialnych, w tym w szczególności paliw kopalnych, czemu służy rozwijanie odnawialnych źródeł energii. Podkreślono, że dla ochrony awifauny i siedlisk, a w szerszym zakresie dla ochrony różnorodności biologicznej, Państwo polskie ustanowiło szereg form ochrony przyrody, pokrywających już ponad 40% powierzchni kraju, o różnych poziomach reżimu ochronnego. Nie ma podstawy prawnej ani wymogu, aby reżim ten zaostrzać ponad miarę. Powyższe koresponduje z przywołanymi skardze art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., które obligują organy administracji publicznej do działania wyłącznie na podstawie przepisów prawa. Strona skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy, który zobligowany jest to ponownego zbadania sprawy, w żaden sposób nie odniósł się do roli energetyki wiatrowej, będącej odnawialnym źródłem energii i korzyści płynących ze stosowania energii pochodzącej z odnawialnych źródeł. Stwierdzono, że skoro farma wiatrowa przeciwdziała zanieczyszczeniom środowiska, to przedmiotowa inwestycja podlega nie tylko - jak to przyjęło SKO - ochronie wolności działalności gospodarczej, o której mowa w art. 20 Konstytucji RP ale również musi być oceniana jako urządzenie służące ochronie środowiska. Organ odwoławczy powinien zatem, stosując zasadę zrównoważonego rozwoju, rozważyć i wyważyć rozwiązanie korzystniejsze, z uwzględnieniem uwarunkowań związanych z rozwojem społeczno-gospodarczym. Nie czyniąc tego dostatecznie naruszył art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. W opinii Skarżącej, organ II instancji rozpatrzył wyłącznie aspekty negatywne eksploatacji przedmiotowej farmy wiatrowej pomijając zupełnie pozytywne aspekty przemawiające za realizacją inwestycji. Skarżący zwrócił uwagę na to, że według sporządzonego w sprawie raportu, gatunkiem potencjalnie najbardziej kolizyjnym może być myszołów - najliczniejszy ptak szponiasty w Europie, którego liczebność w Polsce wzrasta. Nie jest to gatunek ujęty w Czerwonej Księdze (Głowaciński 2001) ani w Załączniku I tzw. dyrektywy ptasiej. Natomiast wyliczone prawdopodobieństwo kolizji dla najcenniejszych gatunków (gatunków ujętych w w/w dokumentach) jest bardzo niewielkie nawet w przypadku, gdy każdy ptak wlatujący w strefę wirników będzie ginął, co w praktyce nigdy nie się zdarza. W związku z tym autor skargi nie zgodził się z subiektywnym twierdzeniem organu odwoławczego, który przytaczając fragment postanowienia organu uzgadniającego uznał, iż są to wartości wysokie. Skarżąca nie zgodziła się też ze stanowiskiem organu odwoławczego, że przywołanie w postanowieniu RDOŚ nieprawidłowej podstawy prawnej nie ma wpływu na merytoryczną treść rozstrzygnięcia. Wywodziła, iż w postanowieniu uzgodnieniowym został powołany przepis prawa nieobowiązujący w przedmiotowym postępowaniu bowiem, z uwagi na datę wszczęcia, całe postępowanie powinno być prowadzone w trybie przepisów Prawa ochrony środowiska. Działanie RDOŚ na podstawie przepisów ustawy środowiskowej, które zgodnie z przepisami intertemporalnymi go nie obowiązywały, stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do zbadania legalności aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, w tym także postanowień incydentalnych. Aktami wydanymi w granicach sprawy o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia są postanowienia uzgodnieniowe podjęte w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wymaganym ustawowo elementem procedury w tym przypadku jest bowiem uzyskanie wymaganych uzgodnień właściwych organów. Przedmiotem takiej oceny w niniejszej sprawie winno być zatem również postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]" r. W rozpoznawanej sprawie okazało się to jednak niemożliwe z uwagi na uchybienia procesowe organu II instancji. Postanowienia RDOŚ nie mogło zostać skontrolowane w postępowaniu sądowym z uwagi na to, że organ odwoławczy w istocie nie dokonał merytorycznej oceny stanowiska organu uzgadniającego. Za taką ocenę nie może być uznana konstatacja organu II instancji odnośnie do jasności, logiczności i spójności postanowienia uzgodnieniowego. Jest to tym bardziej istotne w sytuacji, gdy odmowa uzgodnienia skutkowała wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia a organ nie wykazał, na czym konkretnie polega znaczące oddziaływanie inwestycji na środowisko. Samo przytoczenie obszernych fragmentów uzasadnienia postanowienia odmawiającego uzgodnienia oraz skwitowanie, że stanowisko RDOŚ jest jasne, spójne i logiczne nie może być uznane za prawidłowe dokonanie kontroli tego aktu. Wobec tego, zanim nie uczyni tego organ administracji, niemożliwa jest kontrola tegoż postanowienia przez sąd. W rozpoznawanej sprawie wydanie postanowienia przez organ ochrony środowiska było częścią postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, wymaganą przez art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska. Przepisy nie określają szczegółowo, co ma być przedmiotem uzgodnienia, w szczególności nie wynika z ich treści, aby miał być nim projekt decyzji. W tej sytuacji, organ uzgadniający rozstrzyga kierując się ogólnie zakresem swojej kompetencji oraz informacjami zawartymi we wniosku inwestora (art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska) oraz zgromadzonym materiałem dowodowym, w szczególności informacjami zawartymi w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 48 ust. 3 pkt 2 wskazanej ustawy) oraz innymi opracowaniami i dokumentami czy analizami, o ile zostaną zgromadzone lub sporządzone dla celu postępowania. Istotne jest, że stanowisko organu uzgadniającego nie może być oparte na ogólnej wiedzy organu ale musi znajdować oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W niniejszej sprawie inwestor, na żądanie organu ochrony środowiska, uzupełniał wymaganą dokumentację. Z tego powodu postępowanie w sprawie było dwukrotnie zawieszone a ostatecznie wniosek zmodyfikowany przez inwestora, poprzez ograniczenie zakresu inwestycji do 13 elektrowni wiatrowych (w miejscy pierwotnie planowanych 18). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił ostatecznie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań. W sprawie tej o jej wyniku przesądziło zatem stanowisko organu ochrony środowiska, wyrażone w postanowieniu z dnia "[...]" r. Postanowieniem tym organ I instancji był związany i dlatego rozstrzygnięcie Wójta Gminy rzeczywiście było zdeterminowane w/w postanowieniem. O ile jednak Wójt Gminy był związany wymienionym postanowieniem, na zasadzie art. 106 k.p.a., o tyle organ odwoławczy winien sprawdzić jego zgodność z prawem, tym bardziej, że kwestia ta została podniesiona w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreślenia wymaga, iż sprawa administracyjna w niniejszym postępowaniu obejmuje swoim zakresem środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia a uzgodnienie w tym przedmiocie nie jest odrębną sprawą lecz elementem procedury, do której przeprowadzenia zobowiązane są właściwe organy administracji publicznej. Do sprawdzenia legalności przedmiotowego postanowienia z dnia "[...]" r. winno dojść zatem na etapie wydawania przez organ II instancji decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, czego Kolegium nie zrealizowało. Należy wskazać, że stosownie do dyspozycji art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Nie ulega zatem wątpliwości, że w przypadku, gdy Wójt Gminy wydał przedmiotową decyzję, to odwołując się od powyższej decyzji strona skarżąca miała możliwość podniesienia zarzutów również w odniesieniu do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]" r. W niniejszej sprawie strona skarżąca skorzystała z tego uprawnienia w odwołaniu. Mimo iż w/w postanowienie zostało wydane przez wyspecjalizowany organ, nie zwalniało to organu odwoławczego z obowiązku dokonania oceny, czy postanowienie to zostało wydane zgodnie z prawem. Wynik postępowania akcesoryjnego nie może bowiem bezwzględnie determinować rozstrzygnięcia wydawanego w postępowaniu głównym, bez możliwości skontrolowania tego pierwszego. W kwestii możliwości oceny postanowień uzgodnieniowych w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia przez organy odwoławcze wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 grudnia 2009 r. II OSK 1886/09 oraz w wyroku z dnia 29 kwietnia 2014 r. II OSK 2259/13. Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że organ odwoławczy w ramach rozpoznania odwołania, bada sprawę na nowo, co wynika z podstawowej zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art.15 k.p.a. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Wynika to z art. 138 k.p.a, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tak więc organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Odwołanie bowiem przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz B.Adamiak i J.Borkowski Warszawa 2012 wydanie 12 str. 516-517). Tymczasem w niniejszej sprawie trudno uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało sprawę w jej całokształcie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać, że organ odwoławczy dokonał raczej kontroli decyzji organu I instancji. Brak pełnego odniesienia się w uzasadnieniu do argumentów Spółki zawartych w odwołaniu, w tym do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu RDOŚ, nie pozwolił Sądowi na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji. Wobec stwierdzonych uchybień formalnych przedwczesne byłoby zatem rozważanie przez Sąd kwestii merytorycznych dotyczących lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Skoro, jak wynika z akt sprawy, planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest w sąsiedztwie obszaru Natura 2000 Zalew Wiślany i obszaru specjalnej ochrony siedlisk Natura 2000 Zalew Wiślany i Mierzeja Wiślana, to rolą organu było dokonanie oceny, czy i w jaki sposób inwestycja ta ewentualnie narusza przepisy dyrektywy ptasiej (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, Dz.Urz. UE L z 2010 r. Nr 20, poz.7 ze zm.) oraz dyrektywy siedliskowej (Dyrektywa Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i fory, Dz.Urz UE L Nr. 7, poz. 206, Dz.U.UE-sp.15-2-102). Na uwadze trzeba mieć również, że przepisy dotyczące obowiązku przeprowadzenia "odpowiedniej oceny" oddziaływania planowanych przedsięwzięć na obszary Natura 2000 zostały wprowadzone do prawa krajowego w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 627, dalej też jako: ustawa o ochronie przyrody). Organ winien więc wypowiedzieć się co do tego, jakie przepisy tejże ustawy mogłyby ewentualnie zostać naruszone w przypadku realizacji przedmiotowej inwestycji. Kolegium powinno dokonać oceny, czy w świetle dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, miał podstawy do odmowy uzgodnienia realizacji planowanego przedsięwzięcia. Dokonując tej oceny organ winien mieć na uwadze, czy analizowany teren stanowi dogodne żerowisko oraz siedlisko lęgowe dla gatunków ptaków wymienionych w Załączniku I Dyrektywy Ptasiej oraz, czy w świetle tego materiału przewiduje się znaczące negatywne oddziaływanie inwestycji na gatunki ptaków wymienione w w/w załączniku. W szczególności w jakiej odległości żerowiska te znajdują się od planowanej inwestycji i czy takie ich położenie w stosunku do planowanej inwestycji może skutkować znaczącym negatywnym wpływem na te gatunki oraz ich siedliska. Należy też dokonać ustaleń, czy na terenie objętym inwestycją znajdują się siedliska wymienione w załączniku I Dyrektywy Siedliskowej, które mogą być istotne dla powyższych gatunków a także, czy występują tam gatunki roślin wymienione w Załączniku II Dyrektywy Rady 92/43/EWG w sprawie gatunków roślin i zwierząt, których ochrona wymaga wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony. Należy również podnieść, że organ II instancji nie dokonał wnikliwej oceny zgodności złożonego w sprawie raportu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Organ skonstatował jedynie, że raport odpowiada wymogom art. 52 Prawa ochrony środowiska, jednocześnie kwestionując wniosek wynikający ze złożonego w sprawie raportu, iż inwestycja nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko. W tym przypadku obowiązkiem organu było więc wykazanie jej niezgodności z konkretnym przepisem prawa. Ponadto, z treści art. 56 ust. 1 b pkt Prawa ochrony środowiska wynika że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko albo informacje zawierające dane, o których mowa w art. 49 ust. 3, jeżeli sporządzenie raportu nie jest wymagane. W niniejszej sprawie inwestor, na żądanie organu ochrony środowiska, uzupełniał raport. Z tego powodu postępowanie było dwukrotnie zawieszone a ostatecznie wniosek zmodyfikowany, co nie wpłynęło na zmianę stanowiska organu ochrony środowiska, który ostatecznie odmówił uzgodnienia. Słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż raport jest głównym dowodem w sprawie i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód w sprawie. W rozpatrywanym przypadku brak jest jednak dogłębnej analizy tego dokumentu. Ma rację strona skarżąca, że organ skoncentrował się jedynie na tych elementach, które przemawiają przeciwko realizacji przedmiotowej inwestycji. Prawidłowa ocena dowodów wymaga zaś aby zostały one omówione wszechstronnie. Dlatego organ ponownie rozpoznając sprawę powinien w pierwszej kolejności dokonać oceny, czy w świetle dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, miał podstawy do odmowy uzgodnienia. Organ rozpoznając sprawę na nowo winien ustosunkować się nie tylko do wszystkich zarzutów odwołania ale też do wszystkich argumentów inwestora podnoszonych w trakcie toczącego się postępowania oraz ocenić wszystkie dowody zebrane w sprawie, w tym opinię w sprawie oddziaływania akustycznego. Wskazane uchybienia procesowe stanowią naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Organ dokona także głębszej oceny planowanej inwestycji pod kątem korzystania przez Spółkę z prawa wolności gospodarczej, zagwarantowanej w art. 20 Konstytucji RP w aspekcie zasady zrównoważonego rozwoju, przewidzianej w art. 5 Konstytucji. Podniesienie tej zasady do rangi konstytucyjnej powoduje obowiązek kierowania się nią przez organy państwa. Organ winien więc wyważyć jakie ewentualne korzyści i straty może przynieść zamierzona inwestycja, nie tylko w sferze ochrony awifauny i nietoperzy. Chodzi o rozważenie proporcjonalności potrzeby rozwoju gospodarczego oraz wartości ogólnospołecznej jaką jest ochrona środowiska. Samo stwierdzenie, że w ocenie organu, ochrona środowiska jest wartością nadrzędną, nie może być uznane, iż organ dokonał wystarczającej oceny inwestycji w świetle art. 5 Konstytucji RP. Stanowisko organu zawarte w rozstrzygnięciu powinno być należycie uzasadnione, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Oczywistym jest, że warunku tego nie spełnia uzasadnienie, w którym organ w znacznej części opisuje przebieg postępowania a następnie cytuje obszerne fragmenty postanowienia wydanego przez organ ochrony środowiska oraz przytacza treść przepisów prawa a nie wyjaśnia wprost motywów swojego rozstrzygnięcia. Organ w uzasadnieniu decyzji powinien zawrzeć takie sformułowania, z których jasno będzie wynikało z jakich powodów faktycznych i prawnych możliwe będzie ustalenie (lub odmowa ustalenia) warunków realizacji przedsięwzięcia. Nie mogą to być ogólnikowe sformułowania typu : " w ocenie Kolegium...organ nie naruszył...". Organ ma obowiązek podać motywy rozstrzygnięcia w taki sposób aby możliwe było dokonanie oceny, czy rezultat postępowania jest zgodny z prawem, tzn. wskazać przepisy prawa materialnego, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, odnieść się do kwestii zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz jego zgodności z przepisami Dyrektywy Siedliskowej, Dyrektywy Ptasiej, ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, na które powołuje się strona w odwołująca. Organ powinien też wypowiedzieć się co do tego, czy i ewentualnie jaki wpływ na rozstrzygnięcie miało umieszczenie przedmiotowego terenu na liście Important Bird Area, która nie stanowi źródła prawa. Przy czym organ będzie miał na uwadze, że sama potencjalna możliwość negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko jest niewystraczającą przesłanką wydania decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia a musi to być oddziaływanie znaczące a obowiązkiem organu jest wyjaśnić na czym to znaczące oddziaływanie polega. Sąd nie podziela natomiast zarzutu skarżącej, że postanowienie organu uzgadniającego jest wadliwe tylko z tego powodu, że została w nim powołana niewłaściwa podstawa prawna. W dacie orzekania przez organy administracyjne obydwu instancji obowiązywała ustawa środowiskowa, to jednak, z mocy ar. 153 tej ustawy, zastosowanie w tej sprawie mają przepisy poprzednio obowiązujące, tj. Prawo ochrony środowiska, bowiem postępowanie zostało wszczęte przed 15 listopada 2008 r. a więc przed wejściem w życie nowej regulacji prawnej. Samo powołanie w postanowieniu RDOŚ z dnia "[...]" r. błędnej podstawy prawnej, które nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, nie powoduje jednak takiej wadliwości, która miałaby dyskredytować ten akt. Nie stanowi bowiem istotnego naruszenia prawa powołanie przez organ administracji błędnej podstawy prawnej, jeżeli w obowiązującym prawie materialnym taka podstawa istnieje, a treść działania organu mieści się w jej granicach. W sprawie niniejszej trzeba mieć na względzie, że cel procedury przewidzianej zarówno w art. 48 Prawa ochrony środowiska i w art. 77 ustawy środowiskowej jest ten sam (uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia) a obydwa postępowania kończą się wydaniem postanowienia wydawanego przez organ ochrony środowiska. Stwierdzając jednak inne naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.