II SA/Ol 406/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mrągowie na uchwałę Rady Gminy Mrągowo z dnia 29 listopada 2023 r. nr LXXIII/595/23 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Mrągowo oddala skargę. Rada Gminy Mrągowo (dalej jako: Rada, organ), działając na podstawie art. 15 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 194 ze zm., dalej jako: u.o.s.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej jako: u.s.g.) podjęła 29 listopada 2023 r. uchwałę nr LXXIII/595/23 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Mrągowo. Na powyższą uchwałę skargę wywiódł Prokurator Rejonowy w Mrągowie (dalej jako: Prokurator, skarżący). Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 2 i 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez zawarcie w § 4 uchwały Rady Gminy Mrągowo, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2024 r., które to sformułowanie jest wewnętrznie sprzeczne, co w konsekwencji doprowadziło do określenia dwóch różnych terminów wejścia w życie powyższej uchwały. Wskazując na wyżej wymienione naruszenie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że rozwiązania przyjęte w uchwale są zgodne z obowiązującą ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych. W uchwale tej bowiem wskazano, że ekwiwalent pieniężny ustanowiony jest dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych. Jest to rozwiązanie przyjęte wprost z art. 15 ust. 1 w/w ustawy. Ponadto zgodnie z normami ustawowymi przyjęto, że ekwiwalent przysługuje za szkolenia niezależnie od tego przez kogo są zorganizowane, a także za udział w wymienionych w uchwale działaniach. Skarżący argumentował również, że wysokość ekwiwalentu została określona poprzez wskazanie konkretnej kwoty pieniężnej. Jednakże regulacja zawarta § 4 rzeczonej uchwały określająca datę jej wejścia w życie w sposób istotny narusza prawo, a mianowicie art. 2 i 88 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej uchwale organ podał dwa rozbieżne terminy wejścia jej w życie. Organ winien posługiwać się w przepisach końcowych wyrażeniem "wchodzi w życie" albowiem dodanie do tego sformułowania "z mocą obowiązującą od...", wyznacza w istocie dwie różne daty i w konsekwencji powoduje, że przepis ten jest nie tylko wewnętrznie sprzeczny ale również niezrozumiały dla przeciętnego odbiorcy. Nie wiadomo bowiem czy intencją organu było, aby uchwala ta obowiązywała od 1 stycznia 2024 r. czy też po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym, a więc od 4 stycznia 2024 r. Skarżący podniósł, że w orzecznictwie administracyjnym wskazuje się wprost, że data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. W związku z powyższym przedmiotowa uchwała w istotny sposób narusza wskazane już wyżej przepisy, co w konsekwencji winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie, nie zgadzając się z zarzutami skargi. Organ wyjaśnił, że formułując w § 4 przedmiotowej uchwały zapis, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2024 r., postąpił zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz utrwaloną linią orzeczniczą. Przede wszystkim zapewnił, że wejście w życie aktu prawa miejscowego uzależnione jest od jego ogłoszenia, co jest zgodne z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych. Tym samym uniknięto błędów typowych dla wadliwych uchwał, w których wskazano konkretną datę wejścia w życie bez uzależnienia jej od publikacji. Takie działanie zapewnia prawidłowe vacatio legis, poszanowanie zasad demokratycznego państwa prawnego oraz ochronę adresatów norm prawnych przed niejasnościami co do obowiązywania przepisów. Inaczej sformułowany zapis, pomijający element ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym lub nieuwzględniający 14-dniowego vacatio legis, byłby sprzeczny ze stanowiskiem organu nadzoru oraz orzecznictwem sądów administracyjnych. Takie brzmienie naruszałoby zasady wynikające z Konstytucji RP i ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, a tym samym prowadziłoby do nieważności aktu jako aktu prawa miejscowego, czego dotychczas nie stwierdzono. Przedmiotowa uchwała dotyczyła ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Mrągowo, zatem nie nakładała dodatkowych, czy bardziej dolegliwych obowiązków na jej adresatów. Tak sformułowany termin wejścia wżycie nie narusza więc zasady przyzwoitej legislacji oraz zasady zaufania obywateli do stanowionego prawa, wynikających z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Pamiętać należy, że w uzasadnionych przypadkach (gdy nie będą się temu sprzeciwiać zasady demokratycznego państwa prawnego), możliwe jest nadanie aktowi prawa miejscowego wstecznej mocy obowiązującej. Zasadą jest, że takie działanie nie może prowadzić do dokonywania regulacji, która nakładałaby dodatkowe, czy też bardziej dolegliwe obowiązki na jej adresatów, co w opisywanym przypadku nie nastąpiło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; dalej - p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego i materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101, 102; wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2517/18, publ. pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. Jednolicie przyjmuje się też, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy może być wydane tylko, gdy uchwała pozostaje w wyraźniej sprzeczności z określonym przepisem prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. W świetle bowiem art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa (wyrok NSA z 9.10.2019 r. r., sygn. akt II OSK 2587/19, CBOSA). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest podjęła 29 listopada 2023 r. uchwała Rady w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Mrągowo. Podstawę prawną do ustalania przedmiotowego ekwiwalentu stanowi art. 15 ust. 2 u.o.s.p., zgodnie z którym wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251 i 1429) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Treść cytowanego przepisu nie może nasuwać wątpliwości co do tego, że ekwiwalent w określonej wysokości przysługuje "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W złożonej skardze Prokurator nie podważa zasadności i sposobu przyznania strażakom ratownikom powyższego ekwiwalentu. Natomiast zdaniem skarżącego przyjęcie przez organ sformułowania, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2024 r. jest wewnętrznie sprzeczne, co w konsekwencji doprowadziło do określenia dwóch różnych terminów wejścia w życie powyższej uchwały. Sąd nie podziela tego stanowiska. Przyjąć bowiem trzeba, że zasady demokratycznego państwa prawa – jako jedyna przesłanka retroaktywności aktu prawnego – nie sprzeciwiają się nadaniu mocy wstecznej aktowi, w sytuacji, gdy jest to jedyny i konieczny sposób zapewnienia adresatom tegoż aktu należnego im świadczenia, w tymże wypadku wynagrodzenia za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stosownie do art. 15 ust. 2 u.o.s.p. W przeciwnym wypadku, tj. nadaniu uchwale mocy tylko na przyszłość (ex nunc) – w oparciu o art. 4 ust. 1 u.o.a.n. – pozbawiałyby podmioty uprawnione z uchwały należnego im świadczenia za okres sprzed wejścia jej w życie w sytuacji, gdy relewantnie prawne zachowanie jej adresatów związane z odpowiednim ekwiwalentem (uposażeniem) miałoby miejsce. W takowej sytuacji nie tylko zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją retroaktywności aktu na przeszkodzie, lecz wręcz "wymuszają" takowy skutek tak samo, jak inne (poza art. 2 Konstytucji RP, w tym także w aspekcie zasady sprawiedliwości społecznej) zasady konstytucyjne, jak choćby zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP), czy prawo do innych praw majątkowych, jakim jest roszczenie o wynagrodzenie ze stosunku pracy (innych równoważnych podstaw prawnych) (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP). W niniejszej sytuacji wiązałoby się to przecież z pozbawieniem strażaków ratowników OSP należnego im ekwiwalentu pieniężnego, co stałoby w sprzeczności – poza powyższymi zasadami konstytucyjnymi – także z uregulowaniami prawa pracy, gdyż do skutku unicestwiałoby prawo uprawnionych do należnego im świadczenia (ekwiwalentu) za efektywnie wykonaną prace (uczestnictwo w działaniu). W tej sytuacji zarzut prokuratora dotyczący naruszenia art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, nie jest słuszny, gdyż data wejścia w życie uchwały jest jasno określona (por. wyrok WSA w Olsztynie z 21 września 2023 r. sygn.. akt II SA/Ol 506/23; dostępny w CBOSA). Zdaniem sądu organ nie naruszył obowiązującego prawa formułując w § 4 przedmiotowej uchwały zapis, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2024 r. Przede wszystkim jasne jest, że wejście w życie aktu prawa miejscowego uzależnione jest od jego ogłoszenia. Określono też właściwe vacatio legis. Taka konstrukcja przepisu jest jasna i wskazuje, że po wejściu w życie uchwały uprawnione osoby otrzymają prawo do świadczeń przewidzianych uchwałą od 1 stycznia 2024 r. W opisanej wyżej sytuacji, zaś nadanie mocy wstecznej jego obowiązywania było uzasadnione celem regulacji. Pamiętać należy, że w uzasadnionych przypadkach, możliwe jest nadanie aktowi prawa miejscowego wstecznej mocy obowiązującej. Zasadą jest, że takie działanie nie może prowadzić do dokonywania regulacji, która nakładałaby dodatkowe, czy też bardziej dolegliwe obowiązki na jej adresatów, co w opisywanym przypadku nie nastąpiło. Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.