II SA/Ol 408/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Barczewie z dnia 19 maja 2015 r., Nr X/70/15 w sprawie przyjęcia regulaminu określającego tryb oraz szczegółowe zasady i warunki przyznawania świadczeń ze środków na pomoc zdrowotną dla nauczycieli zwany dalej Funduszem Zdrowotnym stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Uchwałą nr X/70/15 z dnia 19 maja 2015 r., Rada Miejska w Barczewie przyjęła Regulamin określający tryb oraz zasady i warunki przyznawania świadczeń ze środków na pomoc zdrowotną dla nauczycieli, zwany dalej Funduszem Zdrowia. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr PN.4131.148.2015 z dnia 17 czerwca 2015 r., Wojewoda Warmińsko – Mazurski stwierdził nieważność powyższej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 3, § 1 ust. 4 w zakresie wyrazów "do Komisji Zdrowotnej", § 3 ust. 1 w zakresie wyrazów "w planach finansowych szkół w wysokości 0,2% rocznej planowej kwoty na wynagrodzenia osobowe nauczycieli", § 3 ust. 3, § 6 ust. 3 w zakresie wyrazów "przez komisję", § 6 ust. 5, § 7 i § 8 w zakresie wyrazów "na podstawie protokołu przekazanego przez Komisję Zdrowotną i zaakceptowanego przez dyrektora" załącznika do uchwały. Następnie, Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł do tut. Sądu skargę na uchwałę nr X/70/15, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi, organ nadzoru podniósł, że Międzyzakładowa Organizacja Związkowa Pracowników Oświaty "[...]" w piśmie z dnia 22 stycznia 2016 r. poinformowała, że uchwała ta została podjęta z rażącym naruszeniem art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, gdyż projekt uchwały nie był konsultowany przez Związek. Wojewoda podniósł, że fakt ten potwierdziły przedłożone przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Barczewie, przy piśmie z dnia 29 stycznia 2016 r., dokumenty i pisma dotyczące konsultowania projektu ze związkami zawodowymi. Dodał, że organ gminy wyjaśnił, że nie zostały zmienione zasady przyznawania świadczeń zdrowotnych, nie naruszono dóbr osobowych pracowników, jedynie na prośbę dyrektorów placówek zmieniono termin składania wniosków z 30 listopada na 31 października w celu wcześniejszego ich rozpatrzenia. Ponadto został opracowany nowy Regulamin, który został przedstawiony do konsultacji związkom zawodowym. Wojewoda wywiódł, że podjęta uchwała należy do aktów, których projekt podlega opiniowaniu przez związki zawodowe w trybie art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Dotyczy ona bowiem kwestii rzutujących na prawa i interesy nauczycieli zatrudnionych w jednostkach oświatowych funkcjonujących na terenie Gminy Barczewo. Zgodnie zaś z art. 6 ustawy o związkach zawodowych, związki zawodowe współuczestniczą, m.in. w tworzeniu korzystnych warunków pracy. Podniósł też, że zgodnie z treścią uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1993 r., sygn. akt I PZP 2/93, uchylenie się organu samorządu terytorialnego od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o założeniach lub o projekcie aktu wykonawczego do ustawy stanowi naruszenie prawa, dające podstawę do podjęcia przez organ nadzoru czynności przewidzianych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.). W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Barczewie wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na uchylenie zaskarżonej uchwały. Wyjaśniła, że zaskarżona uchwała w jednym punkcie zmieniała poprzednio obowiązujący Regulamin - w zakresie terminu składania wniosków. Po weryfikacji Regulaminu przez Wojewodę, poprzednio obowiązujące zapisy zostały unieważnione, a Regulamin obowiązywał w okrojonej formie. Z uwagi na powyższe, podjęto prace nad nową uchwałą w tym przedmiocie, którą podjęto w dniu 29 marca 2016 r., jednocześnie uchylając zaskarżoną uchwałę. W piśmie procesowym z dnia 11 kwietnia 2016 r., Wojewoda podtrzymał skargę, podnosząc, że uchwała będąca przedmiotem skargi została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego z dnia 23 czerwca 2015 r., pod poz. 2237. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), powoływanej dalej jako: u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei art. 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Zaskarżoną uchwałą przyjęto Regulamin określający tryb oraz zasady i warunki przyznawania świadczeń ze środków na pomoc zdrowotną dla nauczycieli. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 167), organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (ust. 2). W myśl natomiast art. 1 ustawy o związkach zawodowych, są one powołane do reprezentowania i obrony praw pracowników, ich interesów płacowych, zawodowych i socjalnych. Reprezentują one pracowników i inne osoby, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4). Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że za każdym razem, gdy projekt aktu prawnego zawierać będzie regulacje dotyczące wskazanej wyżej materii, odpowiednie (reprezentatywne) organizacje związkowe powinny być uprawnione do uprzedniego przedłożenia projektu aktu do zaopiniowania zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Uprawnienie związków zawodowych, wynikające z art. 19 ustawy o związkach zawodowych, jest niezależne od faktu przynależności do związku osób, na które rozciągną się skutki projektowanego aktu prawnego. Skoro udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, to pominięcie związków zawodowych w opiniowaniu projektu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego stanowi istotne naruszenie prawa, w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym. Daje on podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż godzi w ustawowo określony tryb podejmowania aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego). W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić trzeba bowiem także konieczność przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania właściwym podmiotom. Tym samym, jeżeli przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, to niewykonanie takiego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności regulacji (zob. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2961/14, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Zasadnie zatem Wojewoda wywiódł, że ze względu na przedmiot regulacji objęty zaskarżoną uchwałą, dotyczący przyznawania świadczeń na pomoc zdrowotną dla nauczycieli, jej podjęcie poprzedzone powinno zostać zwróceniem się o opinię do wszystkich reprezentatywnych organizacji związkowych. Jak wynika natomiast z pisma Przewodniczącej "[...]" z dnia 22 stycznia 2016 r. oraz pisma Dyrektor "[...]" z dnia 29 stycznia 2016 r., projekt zaskarżonej uchwały nie został przedłożony do zaopiniowania organizacji związkowej. Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej uchwały pozostaje argumentacja Rady Miejskiej, że uchwałą tą zmieniono wyłącznie termin składania wniosków. Ustawodawca nie wprowadził bowiem żadnych odstępstw od obowiązku przedłożenia do opiniowania związkom zawodowym założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie można też było uwzględnić wniosku Rady o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na uchylenie zaskarżonego aktu uchwałą Rady Miejskiej w Barczewie z dnia 29 marca 2016 r. Nr XXIII/150/16. Należy bowiem mieć na uwadze, że uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego. Sąd administracyjny jest władny stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia zaskarżony akt nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień, czy obowiązków. Natomiast uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia (wejścia w życie uchwały uchylającej), pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (tak NSA w wyrokach: z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 344/08, z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie nie można wykluczyć, że postanowienia uchwały miały zastosowanie w konkretnych sytuacjach w stosunku do oznaczonych osób. W związku z tym, brak było podstawy do przyjęcia, że postępowanie w sprawie ze skargi Wojewody o stwierdzenie nieważności uchwały jest bezprzedmiotowe. Z powyższych względów, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.