II SA/Ol 408/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi Burmistrza na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie opłaty za usługi wodne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Burmistrza kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Informacją roczną z dnia "[...]" Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w E., powołując się na art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017r. poz. 1566 ze zm., dalej jako: P.w.), ustalił Burmistrzowi Miasta M. za okres 1 stycznia 2018r. – 24 września 2018r. opłatę stałą w wysokości 19 zł za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych. Wyjaśniono, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. oraz z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017r. poz. 2502). Burmistrz M. złożył reklamację podnosząc że nie zostało wybudowane żadne urządzenie wymienione w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia "[...]", zezwalającym na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z projektowanej kanalizacji deszczowej w ulicach W. i D. w M. W związku z tym zakwestionowano możliwość naliczenia opłaty. Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w E. określił Burmistrzowi Miasta M. za okres 1 stycznia 2018r. – 24 września 2018r. opłatę stałą w wysokości 19 zł za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych. W uzasadnieniu podano, że Burmistrz korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w. obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Przytoczono przepisy prawa, w oparciu o które dokonano wyliczenia należnej opłaty. Na powyższą decyzję skargę do tut. Sądu wniósł Burmistrz M., zarzucając nieważność postępowania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., naruszenie art. 35 ust. 1,2 i 3 pkt 7 w zw. z art. 298 pkt 1 i art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. poprzez uznanie, że podmiotem korzystającym z usług wodnych jest Burmistrz M. i skierowanie decyzji do Burmistrza oraz naruszenie art. 268 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 w zw. z art. 298 pkt 1 i art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. poprzez wadliwe uznanie, że oplata stała ustalana jest jedynie na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, a nie na podstawie stanu faktycznego, bez względu na etap realizacji przedsięwzięcia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że korzystającym z usług wodnych może być jednostka samorządu terytorialnego, czyli Gmina M., a nie organ wykonawczy tej jednostki jakim jest Burmistrz M. W związku z tym zarzucono, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Ponadto wskazano, że warunkiem obciążenia opłatą stałą za odprowadzanie do wód jest ujęcie wód opadowych lub roztopowych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Jeżeli zatem system kanalizacji deszczowej, którego dotyczy pozwolenie wodnoprawne, nie został wybudowany i nie ma miejsca odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, to tym samym brak jest podstaw do obciążenia opłatą stałą. Z faktu, że w przepisach P.w. określono sposób ustalania opłaty stałej nie można wywodzić, że opłata ta jest niezależna od rzeczywistego odprowadzania do wód, wód opadowych lub roztopowych i niezależna od istnienia systemu kanalizacji. W przeciwnym wypadku byłaby to opłata za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, a nie za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w E. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazano, że opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym. Zatem każdy podmiot, który legitymuje się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym, jest zobowiązany do jej ponoszenia za usługi wodne wynikające z danego pozwolenia. Opłata ta stanowi swego rodzaju formę rekompensaty za gotowość środowiska naturalnego do przyjęcia wód opadowych i roztopowych określonych w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym. Wskazywana przez skarżącą okoliczność, iż obecnie nie istnieją zaprojektowane urządzenia, gdyż inwestycja nie została zrealizowana nie ma wpływu na obowiązek poniesienia opłaty stałej. Taka okoliczność zmienia bowiem sytuację skarżącej tylko w odniesieniu do naliczania opłaty zmiennej. Co do zarzutu nieważności postępowania podniesiono, że organ nie ma możliwości zmiany podmiotu uprawnionego, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym, gdyż z takim wnioskiem może wystąpić tylko skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją organ określił opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód za okres od dnia 1 stycznia 2018r. do dnia 24 września 2018r. (data upływu ważności pozwolenia wodnoprawnego) w wysokości 19 zł, płatną w czterech kwartalnych ratach. Przy czym istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się kwestii zasadności naliczenia opłaty w sytuacji, gdy urządzenia mające służyć odprowadzaniu wód w ogóle nie zostały wykonane, a także prawidłowości określenia podmiotu zobowiązanego do jej uiszczenia. Wyjaśnić zatem należy, że przedmiotowa opłata została ustalona na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne. Wejście w życie tej ustawy było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275, dalej jako: Dyrektywa ramowa). Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 Dyrektywy ramowej państwa członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Na państwa członkowskie nałożono obowiązek kształtowania polityki opłat za wodę, która przewiduje działania zachęcające użytkowników do wykorzystywania zasobów wodnych efektywnie oraz przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych Dyrektywy, a także zapewnia odpowiedni wkład różnych użytkowników wody, podzielonych przynajmniej na przemysł, gospodarstwa domowe i rolnictwo, do zwrotu kosztów usług wodnych, oparty na analizie ekonomicznej wykonanej zgodnie z załącznikiem III i przy uwzględnieniu zasady "zanieczyszczający płaci". Przy czym państwa członkowskie mogą uwzględniać skutki społeczne, ekologiczne i ekonomiczne zwrotu kosztów, jak również warunki geograficzne i klimatyczne określonego regionu lub regionów. Zgodnie zaś z Załącznikiem III do Dyrektywy ramowej analiza ekonomiczna zawiera informacje w celu wykonania odpowiednich obliczeń niezbędnych dla uwzględnienia określonej w art. 9 Dyrektywy ramowej zasady zwrotu kosztów za usługi wodne, przy uwzględnieniu prognoz długoterminowych dotyczących zaopatrzenia i zapotrzebowania na wodę w obszarze dorzecza, oraz w miarę potrzeby oszacowania dotyczące wielkości, cen i kosztów związanych z usługami wodnymi, oraz oszacowania odpowiednich inwestycji, obejmujące prognozowanie takich inwestycji. W analizie winny się znaleźć także informacje mające na celu dokonanie oceny najbardziej efektywnego ekonomicznie połączenia środków w odniesieniu do korzystania z wód, które będą zawarte w programie środków działania na mocy art. 11 Dyrektywy, opartego na oszacowaniach potencjalnych kosztów takich środków. W związku z tymi zapisami wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który ma się przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Jednym z takich instrumentów - zgodnie z art. 267 pkt 1 P.w. - są opłaty za usługi wodne. W myśl zaś art. 35 ust. 1 P.w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Usługi te obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7). Do ich uiszczania zobowiązane są podmioty korzystające z usług wodnych (art. 298 pkt 1 P.w.). Podstawę ustalenia wysokości opłaty w niniejszej sprawie stanowił art. 271 ust. 4 P.w. oraz przepis § 6 rozporządzenia. Zgodnie z art. 271 ust. 4 P.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód 1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. W związku z tym organ przyjął jednostkową stawkę opłaty w wysokości 2,50 zł, czasu wyrażonego w dniach – 267 dni oraz maksymalny zrzut określony w pozwoleniu wynoszący po przeliczeniu 0,0282 m3/s, określony w decyzji Starosty O. z dnia "[...]", mocą której Burmistrzowi M. udzielono pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z projektowanej kanalizacji deszczowej do pobliskiego rowu melioracji szczegółowej, a dalej do cieku A. Należy jednak zwrócić uwagę, że redakcja art. 271 ust. 4 P.w. jest odmienna od dwóch poprzedzających go jednostek redakcyjnych tj. art. 271 ust. 2 i 3 P.w. W przypadku art. 271 ust. 2 P.w. regulującego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych wskazano, że wysokość opłaty ustala się jako: iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W analogiczny sposób ustalono sposób ustalania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych. W obu przypadkach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, po przez zastosowanie sformułowań, "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 4 P.w. Ustawodawca nie użył tu sformułowania "może" lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Wskazano zatem, że - odmiennie od reguły sformułowanej w art. 271 ust. 2 i 3 P.w. – składową, jaka winna być brana przy obliczeniu wysokość opłaty nie jest, maksymalna ilości wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalna ilość wód odprowadzanych. Różnica ta winna być brana pod uwagę w toku wykładni wskazanych przepisów. Mając na względzie konieczne w toku wykładni założenie racjonalności działań prawodawcy domniemywać należy, że wskazane wyżej różnice w redakcji poszczególnych ustępów art. 271 P.w., a co za tym idzie różna konstrukcja reguł ustalania opłat stałych za pobór wód oraz za odprowadzania wód jest działaniem zamierzonym. Tym samym przyjąć należy, że celem ustawodawcy było ukształtowanie w sposób odmienny metodologii ustalania opłat, w tym przesłanek aktualizujących takie zobowiązanie. Podnieść ponadto należy, że także przy definiowaniu pojęcia usługi wodnej w art. 35 ust. 1 P.w. określono, że w odniesieniu do wód opadowych i roztopowych obejmuje ona "odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych wód opadowych i roztopowych". Zważyć przy tym należy, że dokonując wykładni konkretnej normy nie można ograniczać się do pewnego jej fragmentu, lecz należy uwzględnić wszystkie jej elementy (B. Brzeziński - Podstawy wykładni prawa podatkowego Gdańsk 2008 str. 62). Wobec powyższego użyte przez ustawodawcę sformułowanie "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód" pozwala przyjąć, że intencją prawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłat dopiero w przypadku rozpoczęcia realizacji uprawnienia do odprowadzania wód - tak rozumieć należy bowiem określenie "odprowadzanych". Jednoznacznie wskazuje ono bowiem na czynność trwającą, szczególnie jeśli porównać je z użytą w art. 271 ust. 2 i 3 P.w. formą "może być pobrana", wskazująca na potencjalną możliwość skorzystania z zasobów wód. Różnice te nie mogą być zignorowane w toku wykładni wskazanych wyżej przepisów. Uznać zatem należy, że moment aktualizacji obowiązku ponoszenia opłaty stałej za odprowadzanie wód jest inny niż w przypadku opłaty stałej za pobór wód i związany jest z korzystaniem z tego uprawnieninia lub chociażby realną możliwością wykorzystywania uprawnienia. Podkreślić także należy, że zgodnie z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni - zasadą harmonizowania kontekstów, w sytuacjach trudnych, o złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym ustalając znaczenie językowe przepisu należy brać pod uwagę również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej (szerzej: L. Morawski, Zasady Wykładni prawa, Toruń 2010r., s. 82). Dokonując zatem analizy art. 271 ust. 4 P.w. w kontekście oceny powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, uwzględnić należy nie tylko całe brzmienie art. 271, ale również poprzedzających go jednostek redakcyjnych ustawy, w tym art. 270 ust. 11 P.w. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 270 ust.11 P.w. opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zgodnie z brzmieniem przywoływanego przepisu mowa jest o jednej opłacie lub zobowiązaniu za odprowadzanie wód, na którą składają się jej dwie części: opłata stała oraz opłata zmienna. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał jedynie, że ta ostatnia część (opłata zmienna) zależna jest od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Brak natomiast wyraźnej wskazówki co do charakteru przesłanki aktywującej obowiązek uiszczania opłaty stałej. Nie można jednak przyjąć, że wobec tego braku zastosować należy interpretację najmniej korzystną dla zobowiązanego z tytułu tej opłaty i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia takiego obowiązku. Należy przy tym podnieść, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się bowiem świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Ponadto opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tą potwierdza dyspozycja art. 300 P.w., która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Na gruncie prawa podatkowego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013r., SK 18/09 (publ. OTK-A 2013/6/80) wskazywał natomiast, że "organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. W państwie demokratycznym podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie podatkowej. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa podatkowego, możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podatnika przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest najkorzystniejsze dla podmiotu zobowiązanego z tytułu podatku. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej. Sama zasada staje się zaś swoistym zabezpieczeniem uniemożliwiającym przenoszenie na podatnika odpowiedzialności za błędy popełnione przez ustawodawcę". Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może ponadto prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 P.w.) co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki. W procesie analizy brzmienia art. 271 ust. 4 P.w. w kontekście niniejszej sprawy nie mogą być także pominięte argumenty związane z celowościowymi dyrektywami wykładni. O ile w przypadku ustalania opłat stałych za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych można ustalić przedmiot ochrony wynikający z przepisu art. 271 ust. 2 i 3 P.w., to w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych jest to trudniejsze. W pierwszym przypadku tj. odnośnie do poboru wody ustawodawca wyraźnie wskazał, że uwzględniać należy stosunek ilości wody, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych jej zasobów. W przypadku odprowadzania wód opadowych i roztopowych i opłat stałych ustalanych na podstawie art. 271 ust. 4 P.w. brak podobnych zastrzeżeń, co wynika z zupełnie innego charakteru tych działań. O ile w przypadku poboru wód ochronie podlegają możliwe do ustalania jej zasoby, to w przypadku odprowadzenia wód opadowych i roztopowych możemy mówić jedynie o ochronie środowiska przed odprowadzaniem wód złej jakości lub o możliwościach absorpcji określnej ilości wód. Podmiot odprowadzający wody opadowe i roztopowe nie ma jednak wpływu na ich ilość i tylko ograniczony na ich jakość, gdyż są to elementy zależne od sił natury. Równocześnie wskazać należy, że o ile pobór wody stanowi ingerencję w jej dostępne zasoby, które podlegają ochronie, a elementem tej ochrony są opłaty za pobór wód, to sytuacja odprowadzania wód opadowych i roztopowych powinna być traktowana inaczej. Wody opadowe i roztopowe trafiają do środowiska niezależnie od sposobu ich odprowadzania. Infrastruktura techniczna związana z ich odprowadzanym powoduje jedynie zmiany w zakresie sposobu ich odprowadzania do środowiska, ewentualnie jakości. Tym samym ochrona prawna związana z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych nie musi być równie silna co w przypadku poboru wód. Skoro zaś instrumentem tej ochrony są m.in. opłaty wynikające z ustawy Prawo wodne, to ich ukształtowanie w odmienny sposób w stosunku do poboru i odprowadzania wód ma swoje uzasadnienie. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że podstawą naliczenia opłaty stałej w niniejszej sprawie było pozwolenie wodnoprawne wydane w 2008r., a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017r. poz. 1121), która nie zawierała regulacji dotyczącej uiszczania opłat za usługi wodne. Tym samym brak było przepisów regulujących kwestie związane z tymi opłatami, także w odniesieniu do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Tymczasem obecnie - w myśl art. 403 ust. 6 pkt 6 P.w. - jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub urządzeń wodnych, wykonywania urządzeń wodnych oraz uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić termin rozpoczęcia korzystania z wód, czy też wykonywania urządzeń wodnych. Takie sformułowanie powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że sam ustawodawca rozróżnia moment wydania pozwolenia wodnoprawnego, za które zresztą pobierana jest opłata stosownie do art. 398 ust. 3 P.w., od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym z usług wodnych. Nie sposób zatem przyjąć, że opłaty za usługi wodne – nawet w formie opłaty stałej, naliczanej wg. maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym – obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto wskazać należy, że w niniejszej sprawie opłata dotyczy usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, których ilość – jak wskazano wyżej - jest niezależna od podmiotu korzystającego z pozwolenia. Biorąc zatem pod uwagę zasadę "zanieczyszczający płaci" określoną w Dyrektywie ramowej nie sposób przyjąć, że w takim przypadku podmiot korzysta ze środowiska jeszcze przed wykonaniem urządzeń mających służyć odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, a więc przed rozpoczęciem faktycznego ich odprowadzania. Pobieranie opłaty w takim stanie faktycznym stanowiłoby – w ocenie Sądu - naruszenie art. 9 P.w., a więc zasady zwrotu kosztów usług wodnych, z których podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym de facto nie ma możliwości korzystania. Wskazać przy tym należy, że wprawdzie opłaty są jednym z instrumentów ekonomicznych, mających przyczynić się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnym, ale nie są to instrumenty jedyne. Zgodnie bowiem z art. 414 ust. 1 pkt 3 P.w. pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne (analogiczny przepis istniał w poprzednio obowiązującym Prawie wodnym z 2001r. - art. 135 pkt 3). O ile zatem właściwy organ Wód Polskich ustali, że warunek wykonania urządzeń wodnych w tym terminie nie został spełniony, może stwierdzić wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego (art. 397 ust. 4 P.w. w zw. z art. 414 ust. 1 pkt 3 P.w.). Natomiast odnosząc się do zarzutu strony skarżącej co do skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w niniejszej sprawie, a mianowicie do burmistrza zamiast do gminy wyjaśnić należy, że faktycznie pozwolenie wodnoprawne z dnia "[...]" zostało wydane na rzecz burmistrza, aczkolwiek w decyzji tej zezwolono na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z projektowanej kanalizacji deszczowej na określonych ulicach, co niewątpliwie mieści się w zakresie inwestycji realizowanej przez gminę. W związku z tym organ Wód Polskich skierował decyzję do podmiotu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym. Zważyć jednak należy, że w art. 35 ust. 1 P.w. określono, że usługi wodne polegają na zapewnieniu m.in. podmiotom publicznym możliwości korzystania z wód. Wprawdzie w ustawie brak jest definicji pojęcia podmiotu publicznego, ale zgodnie z 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 poz. 2077) podmiotem tym jest jednostka samorządu terytorialnego. Słuszny jest zatem zarzut strony skarżącej, że oplata stała winna być ustalona w odniesieniu do gminy. Należy jednak wskazać, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018r. poz. 994 ze zm., dalej jako: u.s.g.) to burmistrz jest organem wykonawczym gminy, a ponadto stosownie do art. 31 u.s.g. kieruje on bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Zatem to burmistrz reprezentuje gminę w toku postępowania administracyjnego. W związku z tym nie jest zasadny zarzut nieważności postępowania. W tym stanie rzeczy organ winien najpierw zweryfikować twierdzenia strony skarżącej co do kwestii istnienia urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie powyższe wskazania Sądu. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).