II SA/Ol 418/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Hanna Raszkowska Tadeusz Lipiński Beata Jezielska (spr.) Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko - Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Braniewie z dnia 16 marca 2005 r. nr XXVII/141/05 w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów z terenu miasta Braniewa I. Stwierdza nieważność art. 3 ust. 3 załącznika nr l do uchwały nr XXVII/141/05 Rady Miejskiej w Braniewie z dnia 16 marca 2005 r. II. Orzeka, że art. 3 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały nie może być wykonany do czasu uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ol 418/05 UZASADNIENIE Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł skargę na uchwałę Nr XXVII/141/05 Rady Miejskiej w Braniewie z dnia 16 marca 2005r. w sprawie przyjęcia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów z terenu Miasta Braniewa, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. art. 3 ust. 3 Załącznika do tej uchwały. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Wojewody podniosła, iż w ocenie organu nadzoru zakwestionowane zapisy rażąco naruszają prawa. Wskazała, iż w uchwale uzależniono wysokość stypendium szkolnego dla uczniów od dwóch okoliczności, a mianowicie od przekazywanej z budżetu państwa dotacji oraz od środków finansowych. W tym ostatnim przypadku przyjęto, iż w przypadku braku środków finansowych na spełnienie potrzeb wszystkich wnioskodawców pierwszeństwo mają wnioskodawcy, u których dochód na jednego członka rodziny nie przekracza progu określonego w ust. 2a i występują w rodzime przesłanki, o których mowa w art. 90d ust. l ustawy o systemie oświaty. Podniosła, iż udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy. W związku z tym niedopuszczalne jest uzależnianie ich wysokości od otrzymania dotacji z budżetu państwa. Może to bowiem spowodować wstrzymanie wypłat świadczenia, gdy tymczasem dotacja udzielana jest na dofinansowanie, a nie na finansowanie przedmiotowych świadczeń. Ponadto w ocenie organu nadzoru doszło do wewnętrznej sprzeczności postanowień regulaminu, gdyż z jednej strony uchwałodawca określił sposób ustalania wysokości stypendium, a z drugiej - ogranicza te ustalenia środkami finansowymi. Wskazanie, iż pierwszeństwo mają wnioskodawcy, u których dochód na jednego członka rodziny nie przekracza progu określonego w ust. 2a prowadzi do sprzeczności z art. 90d ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie bowiem z przepisem ustawy miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być wyższa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. l ustawy o pomocy społecznej, zaś art. 3 lit. b uchwały de facto ograniczają tę wysokość do 25% wyżej wskazanego dochodu. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w Braniewie wniósł o jej oddalenie. Wskazano, iż część zadań władzy publicznej jest realizowana przez organy samorządowe podporządkowane wspólnocie lokalnej i reprezentujące jej interesy, a więc przez samorząd terytorialny. Istotą zaś samorządu terytorialnego jest wyodrębnienie korporacji (przede wszystkim gmin) i przyznanie im statusu, pozwalającego na samodzielne zarządzanie swoimi sprawami. Podniesiono, iż gmina jest samodzielna, a polega to między innymi na tym iż określone zadania związane z zaspokajaniem potrzeb jej mieszkańców wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Zadania te określone są w Konstytucji, a skonkretyzowane w poszczególnych ustawach. Do takich zadań należy między innymi udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym, o których mowa w art. 90p ustawy o systemie oświaty. W związku z tym niesłuszny jest zarzut skarżącego, iż uzależnienie wysokości stypendium od wysokości dotacji trzymanej ze środków publicznych jest niezgodne z prawem. Zgodnie z zapisami powołanej ustawy środki na przedmiotową pomoc mają być uwzględnione w budżecie danej jednostki, zaś tylko ich część będzie przekazana także z budżetu państwa. Zatem od wysokości środków przekazany z budżetu państwa zależy wyłącznie wysokość przyznanego stypendium, a nie jego przyznanie w ogóle. Nawet bowiem w przypadku braku dotacji gmina jest zobowiązana do wypłaty stypendium, lecz jego wysokość będzie niższa niż gdyby środki te zostały przekazane. Zatem w ocenie autora odpowiedzi na skargę kwestionowany przez Wojewodę zapis uchwały jest zasadny i celowy, gdyż pozwala na realne wywiązanie się z nałożonego na gminę obowiązku. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, dotyczącego art. 3 ust. 3 lit. b załącznika do skarżonej uchwały wyjaśniono, iż przepis ten dotyczy takiej sytuacji, w której określona osoba spełnia warunki do przyznania świadczenia, lecz brak jest środków w związku z czym organ przyznający świadczenie musi dokonać gradacji dóbr aby dotrzeć ze świadczeniami do osób najbardziej potrzebujących i nie doprowadzać - poprzez rozdrobnienie świadczeń pomiędzy wszystkich uprawnionych - do sytuacji, w której pomoc ta stanie się z ekonomicznego punktu widzenia iluzoryczna. Zatem gmina w ramach swoich uprawnień nie narusza przepisów ustawy, lecz dokonuje gradacji potrzeb osób uprawnionych ze względu na ich faktyczną sytuację materialną, co pozwala na wypełnienie przez gminę swojego zadania w sposób najbardziej skuteczny i racjonalny. Ponadto wskazano, iż osoby ubiegające się o przedmiotowe świadczenie będą uprawnione do korzystania z pomocy ze środków miejskiego ośrodka pomocy społecznej, dlatego określenie pewnych priorytetów pomocy nie pozbawia samo w sobie określonych podmiotów możliwości realizacji zadania edukacyjnego. Autor odpowiedzi na skargę podniósł ponadto, iż nadzór nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego może być sprawowany jedynie z punktu widzenia legalności, a nie celowości, gospodarności czy rzetelności. W związku z tym nie może być przedmiotem nadzoru kwestia dotycząca ilości środków przeznaczanych na pomoc o charakterze socjalnym, a tym bardziej kwestia zależności wysokości środków finansowych na stypendia od wysokości dotacji celowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: W myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu prawnego nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie jego wydania.. W ocenie Sądu skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść przede wszystkim należy, iż stosownie do art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zatem samodzielność gminy, na którą powołuje się autor odpowiedzi na skargę, nie oznacza dowolności w zakresie podejmowania uchwał. W komentarzu do ustawy o Samorządzie gminnym pod red. Pawła Chmielnickiego (Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004r. s. 281) wyrażono pogląd, iż "gminny samorząd terytorialny, będący pierwotnym adresatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, jest legitymowany do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym". W niniejszej sprawie takie upoważnienie zawiera art. 90 f ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.), który upoważnia radę gminy do uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy. Przepis ten zawiera jednak określone wskazania ustawodawcy, które dla organu uchwałodawczego mają charakter wiążący. Podnieść należy, iż zgodnie z art. 90f pkt l powołanej ustawy rada gminy została upoważniona do określenia sposobu ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1. Ten ostatni przepis zaś stanowi, iż stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub gdy wystąpiło zdarzenie losowe. Zakwestionowany przez Wojewodę art. 3 ust. 3 lit. a zaskarżonej uchwały uzależnia zaś wysokość stypendium od przekazywanej z budżetu państwa dotacji. Zatem przepis ten nie znajduje oparcia w upoważnieniu ustawowym, gdyż ustawodawca nie zaliczył do kryteriów od których można uzależnić wysokość stypendium dotację przekazywaną z budżetu państwa. Ponadto należy wskazać, iż zgodnie z art. 90p ustawy o systemie oświaty udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy, natomiast dotacja celowa jest przekazywana jedynie na dofinansowanie tego zadania (art. 90r powołanej ustawy). Zatem gmina jest zobowiązana do udzielania przedmiotowych świadczeń niezależnie od tego, czy taka dotacja zostanie jej przekazana. W związku z tym nie może uzależniać wysokości przyznanego stypendium do przekazania jej dotacji. Odnosząc się natomiast do art. 3 ust. 3 lit. b załącznika do zaskarżonej uchwały wskazać należy, iż przepis ten także narusza prawo. Zgodnie z tym przepisem przyjęto zasadę, iż w przypadku braku środków na spełnienie potrzeb wszystkich wnioskodawców, pierwszeństwo mają wnioskodawcy, u których dochód na jednego członka rodziny nie przekracza progu określonego w ust. 2a i występują przesłanki określone w ust. 1. Wskazać należy, iż zgodnie z powołanym wyżej art. 90f pkt l ustawy o systemie oświaty sytuacja materialna uczniów oraz inne okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. l powołanej ustawy mogą mieć wpływ jedynie na określenie sposobu ustalania wysokości stypendium, a nie zasad pierwszeństwa przy ich przyznawaniu. Poza tym regulamin winien określać warunki uzyskania pomocy jednakowe dla wszystkich ubiegających się o pomoc i spełniających kryteria jej przyznania. Natomiast ustalenie zasady pierwszeństwa tworzy taką sytuację, w której część uczniów - pomimo spełnienia przesłanek określonych w regulaminie - może być w ogóle pozbawiona możliwości uzyskania pomocy materialnej w postaci stypendiów. Narusza to art. 90 b ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto wskazać należy, iż wprawdzie stosownie do art. 90d stypendium szkolne może otrzymać uczeń spełniający określone warunki, lecz decyzję w tym zakresie wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 90m i art. 90n ust. l ustawy o systemie oświaty). Zatem ustalenie zasad pierwszeństwa w przyznawaniu przedmiotowego świadczenia wkracza de facto w kompetencję organu wykonawczego gminy, co narusza art. 18 ust. l ustawy o samorządzie gminnym. Zatem także ten przepis zaskarżonej uchwały winien być wyeliminowany z obrotu prawnego. W świetle powyższych rozważań nie jest także zasadny zarzut Przewodniczącego Rady Miasta, iż kwestionowanie przez Wojewodę powyższych zapisów uchwały narusza zasadę wykonywania nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego jedynie z punktu widzenia legalności. Podstawą do wniesienia skargi w niniejszej sprawie nie stanowił fakt naruszenia przez gminę zasady gospodarności czy celowości, lecz sprzeczności zaskarżonych przepisów uchwały z przepisami ustawy. Zatem skarga taka jak najbardziej mieści się w pojęciu nadzoru z punktu widzenia legalności. W tym stanie rzeczy Sąd uznając za zasadne zarzuty naruszenia prawa, na podstawie art. 147 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność części zaskarżonej uchwały. Sąd orzekł w przedmiocie wykonalności zaskarżonej części uchwały w oparciu o art. 152 wyżej powołanej ustawy. [pic]