II SA/Ol 418/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012r. sprawy ze skargi Gminy Olsztyn – Rady Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 5 kwietnia 2012r., nr PN.4131.89.2012 w przedmiocie wprowadzenia Systemu Informacji Miejskiej oddala skargę Uchwałą nr IX/177/11 z dnia 29 lutego 2012 r. Rada Miasta Olsztyna, powołując się na art. 18 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz art. 47b ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), wprowadziła System Informacji Miejskiej w Olsztynie. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 kwietnia 2012 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu Wojewoda zarzucił, że powyższa uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Ponadto, Rada zastosowała przy jej podejmowaniu przepisy właściwe dla aktów normatywnych, zawierających przepisy powszechnie obowiązujące, gdyż określiła termin jej wejścia w życie w sposób przewidziany w art. 4 ust 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.), tj. po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. W ocenie organu nadzoru, taki sposób publikacji i termin wejścia w życie uchwały naruszają art. 13 tej ustawy, gdyż wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organy gmin, zaś przedmiotem regulacji kwestionowanej uchwały jest wprowadzenie na terenie miasta Olsztyna Systemu Informacji Miejskiej, jako kierunkowego, jednolitego architektonicznie zespołu elementów będących nośnikami informacji publicznej, ułatwiającego poruszanie się po przestrzeni miejskiej oraz umożliwiającego szerszy i łatwiejszy dostęp do informacji o mieście oraz wprowadzenie wzorów oznakowań elementów SIM oraz zasad stosowania i wykonania poszczególnych elementów. Wojewoda stwierdził, że na mocy art. 47b ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne rada gminy jest uprawniona do podjęcia uchwały w przedmiocie obowiązku umieszczania na tabliczce z numerem porządkowym budynku, nazwy miejscowości lub nazwy dzielnicy, osiedla, zespołu urbanistycznego. Rada nie posiada jednak kompetencji do wprowadzenia w drodze aktu prawa miejscowego systemu informacji miejskiej, w szczególności przez określenie wzorów tablic z nazwami ulic, zawierających także inne informacje, które miałyby zostać posadowione przy poszczególnych drogach gminnych. Organ nadzoru dodał, że żaden z innych powołanych w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały przepisów nie zawiera normy delegacyjnej, która upoważniałaby radę gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego. W przepisach art. 7 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienione zostały bowiem tylko zadania własne gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców, a art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym również nie zawiera normy o charakterze delegacyjnym. Wojewoda zaznaczył, że z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne oraz powinno określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. W złożonej skardze Gmina Olsztyn – Rada Miasta wywiodła, że podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stwierdziła, że została ona wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, mimo braku jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Zdaniem skarżącej, art. 47b ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie dają radzie gminy podstawę umożliwiającą do nałożenia obowiązków na właścicieli nieruchomości w drodze uchwały. Rada podniosła, że uchwała obejmuje również zasady zarządu mieniem, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż dotyczy m.in. nieruchomości stanowiących własność Gminy. Przedmiotowa uchwała, zdaniem skarżącej, zawiera także wytyczne dla Prezydenta niezbędne w celu realizacji jego kompetencji wykonawczych. Rada Gminy wskazała też na wynikające z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym domniemanie kompetencji organu uchwałodawczego. Zaznaczyła ponadto, że przedmiotowa uchwała zawiera nie tylko normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, lecz również normy o innym charakterze, co jednak nie może dyskwalifikować jej jako aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Ponadto stwierdził, że wprowadzenie jednolitego systemu informacji na terenie miasta nie może być kwalifikowane, jako określenie zasad zarządu mieniem gminy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Akt ten nie ustala takich zasad, lecz wzory tablic, jakie miałyby być posadowione przy poszczególnych drogach gminnych, w oparciu o istniejący stan faktyczny i prawny. W ocenie organu nadzoru, zapisy te nie są normami o charakterze generalnym, adresowanymi do członków wspólnoty samorządowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 5 kwietnia 20121 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta Olsztyna nr IX/177/11 z dnia 29 lutego 2012 r., wprowadzającej System Informacji Miejskiej w Olsztynie. Wojewoda zakwestionował bowiem prawidłowość zakwalifikowania tej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Przypomnieć należy, że akt prawa miejscowego to akt normatywny, generalny i abstrakcyjny. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza natomiast, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji, co oznacza, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub przebywające na terenie jej działania (tak NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 674/11, dostępnym w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z tego względu, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi przestrzegać ogólnych rozwiązań ustrojowych, zasad praworządności i legalności. Jego działanie może więc sięgać jedynie do granic wyznaczonych przez przepis rangi ustawowej. Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, gdyż w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ władzy z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania (wyrok TK z dnia 10 lipca 2001 r., P 4/00, OTK 2001, nr 5, poz. 126). Wobec tego, wydając przepisy gminne, rada gminy winna czynić to w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Stosownie bowiem do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Uchwała, która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym, nie może zatem stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa. W przedmiotowej uchwale Rada Miasta Olsztyna, jako podstawę prawną, powołała: art. 18 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 47b ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wbrew stanowisku skarżącej, powyższe przepisy nie zawierają jednak normy kompetencyjnej, upoważniającej organ gminy do wydania aktu prawa miejscowego określającego system informacji miejskiej, tj. kierunkowego, jednolitego architektonicznie zespołu elementów będących nośnikami informacji publicznej, ułatwiających poruszanie się w przestrzeni miejskiej oraz umożliwiających szerszy i łatwiejszy dostęp do informacji o mieście, w tym w szczególności o jego zabytkach, instytucjach kultury i atrakcjach turystycznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że art. 94 Konstytucji RP wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z istoty upoważnienia wynika bowiem, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych i powinno określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego. Ponadto, musi określać organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa (wyroki NSA: z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 674/11 i z dnia 16 maja 2001 r., sygn. akt III SA 2622/00, LEX nr 54801). Takiego upoważnienia nie zawiera również art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi on, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Przepis ten definiuje zadania własne gminy, lecz nie tworzy samoistnej podstawy określenia kompetencji gminy w danym rodzaju spraw. Należy podzielić pogląd, że każdy z zakresów spraw wymienionych w tym przepisie powinien być "potwierdzony" i uszczegółowiony w odrębnej ustawie, poświęconej tematycznie sprawom stanowiącym zadania gminy (zob. K. Jaroszyński [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, (red.) R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 87-89 i powołany tam wyrok tut. Sądu z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 11/09). Upoważnienia do wydania kwestionowanej uchwały nie można wyprowadzić też z treści wskazanego w skardze art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, przewidującego, że na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Z przepisu tego wynika dla organów gminy upoważnienie, mające charakter klauzuli generalnej, do wydawania przepisów gminnych, bez upoważnienia zawartego w konkretnej ustawie materialno - prawnej regulującej określoną dziedzinę życia. Nie oznacza to jednak niczym nieskrępowanej swobody rady w tworzeniu lokalnych aktów normatywnych w takich sytuacjach. Stanowienie przez radę gminy prawa powszechnie obowiązującego na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej zawartej w art. 40 ust. 2 powyższej ustawy jest możliwe tylko w ramach przyznanych gminie kompetencji, związanych z realizacją nałożonych na nią zadań. Według pkt 3 art. 40 ust. 2, uchwalone przez radę przepisy mogą dotyczyć zasad zarządu mieniem gminy. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmowane jest jednolicie, że przez pojęcie "zasady zarządu mieniem gminy" należy rozumieć ogólne wytyczne i reguły, bez konkretyzacji uprawnień czy obowiązków, dotyczące sposobu gospodarowania mieniem gminnym (zob. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1440/08 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 554/07, OWSS 2008/3/69). W pojęciu tym nie mieści się określenie wzorów oznakowań oraz zasad stosowania i wykonania elementów będących nośnikami informacji publicznej, które miałyby obowiązywać na obszarze gminy. Przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie mogły zatem stanowić podstawy do wydania przedmiotowej uchwały. Podstawy tej nie daje również art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Cytowany przepis stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu (w drodze aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Nie upoważnia on jednak rady gminy do uregulowania w drodze aktu prawa miejscowego systemu informacji publicznej. Błędnie skarżąca wywodzi istnienie takiej podstawy prawnej z art. 47b ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten upoważnia organy jednostek samorządu terytorialnego do wprowadzenia, w drodze uchwały, obowiązku umieszczania na tabliczce z numerem porządkowym budynku, nazwy miejscowości lub nazwy dzielnicy, osiedla, zespołu urbanistycznego. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Nie można zatem dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Skoro w cytowanym przepisie ustawodawca zawarł upoważnienie do wprowadzenia, w drodze uchwały, obowiązku umieszczania na tabliczce z numerem porządkowym budynku, poza numerem porządkowym budynku, nazwą ulicy lub placu, bądź nazwy miejscowości - w miejscowościach bez ulic lub placów albo posiadających ulice lub place bez nazw (ust. 2 art. 47b), także nazwy miejscowości lub nazwy dzielnicy, osiedla, zespołu urbanistycznego, to nie można z niego wyprowadzać kompetencji do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie systemu informacji miejskiej, określającego w szczególności kolorystykę, grafikę, wytyczne konstrukcyjno – technologiczne i reguły rozmieszczania elementów tego systemu na terenie gminy. Odnosząc się do kwestii prawidłowości określenia w § 8 uchwały, że kwestionowana uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego, stwierdzić należy, że powyższe narusza art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. Nr 197, poz. 1172, ze zm.). W myśl art. 4 ust. 1 tylko akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane są w dziennikach urzędowych i co do zasady wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia. Przepis art. 13 pkt 2 przewiduje zaś, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez m.in. organ gminy. Jak już wyżej stwierdzono, przedmiotowa uchwała, nie stanowiąc aktu prawa miejscowego, nie mogła być opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko -Mazurskiego. Z tego samego względu, postanowienie, że wejdzie ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, narusza art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z zasadą praworządności i legalności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. Będąca przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej uchwała narusza tę zasadę, gdyż została wydana bez upoważnienia ustawowego. Za legalnością uchwały nie może przemawiać okoliczność, na jaką powoływał się pełnomocnik strony skarżącej, iż w obrocie prawnym pozostają podobne uchwały, podjęte przez organy uchwałodawcze innych gmin. Odnosząc się do stwierdzenia pełnomocnika skarżącej, iż podjęta uchwała miała poprawić stan bezpieczeństwa w mieście, stwierdzić należy, iż sąd administracyjny nie kontroluje celowości wydania określonych aktów administracji publicznej, a wyłącznie ich zgodność z obowiązującym prawem. Skutki niezgodności z prawem uchwały rady gminy określa przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że kwestionowana przez organ nadzoru uchwała Rady Miasta Olsztyna została podjęta z bez podstawy prawnej. Wobec tego zaistniała przesłanka do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z prawem, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.