II SA/Ol 420/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 9 czerwca 2011r. wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta L. przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. odmówiono U. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, T. K. W uzasadnieniu podniesiono, iż z przedłożonej dokumentacji wynika, że T. K. na mocy orzeczenia Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział "[...]" z dnia 7 października 2009 r. został uznany za osobę całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji do 31 października 2014 r. W wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że mąż wnioskodawczyni choruje na szereg schorzeń. Wnioskodawczyni oświadczyła, że opiekuje się mężem, nie pracuje zawodowo, a od dnia 8 lutego 2011 r. wyrejestrowała się z Powiatowego Urzędu Pracy, ponieważ nie może zostawić męża samego bez stałej opieki, nawet w przypadku otrzymania jakiejkolwiek propozycji pracy. Z przedłożonych świadectw pracy wynika, że do dnia 17 lipca 2010 r. wnioskodawczyni była zatrudniona, co wskazuje na to, że na dzień złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne nie zrezygnowała z pracy zarobkowej. Jednakże odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. z tego względu, że osobą wymagającą opieki jest mąż wnioskodawczyni. Na skutek odwołania wniesionego przez U. K. decyzją z dnia 18 lipca 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż dla spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych konieczne jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy niepozostawaniem w zatrudnieniu lub rezygnacją z niego, a koniecznością sprawowania opieki. Punktem wyjścia dla ustalenia tego związku przyczynowego jest ustalenie, czy rzeczywistym powodem rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania jest konieczność sprawowania opieki, czy też powody takiego stanu rzeczy są inne. Istotne są zatem okoliczności i intencje niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie taki związek nie istnieje, zatem niespełniona jest jedna z przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy. Wskazano, iż konieczność opieki nad T. K., jako osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, istniała od dnia wydania orzeczenia w tym przedmiocie, tj. od dnia 7 października 2009 r. Tymczasem z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia w dniu 17 lipca 2010 r., a od dnia 2 sierpnia 2010 r. do dnia 7 lutego 2011 r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bezrobotny oznacza nie tylko osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, ale także osobę poszukującą zatrudnienia, przy czym gotowość do podjęcia zatrudnienia należy rozumieć jako brak przeszkód do podjęcia aktywności zawodowej. Przedstawione wyżej okoliczności wskazują, że niepodejmowanie zatrudnienia przez wnioskodawczynię od dnia 2 sierpnia 2010r. do dnia 7 lutego 2011r., a więc w czasie, gdy jej mąż wymagał opieki o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych była spowodowana innymi względami niż koniecznością sprawowania opieki nad mężem, np. brakiem ofert pracy. W związku z powyższym organ uznał, że związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością opieki nie ma miejsca. Ponadto wskazano, iż z akt sprawy bezspornie wynika, że T. K. pozostaje w związku małżeńskim z odwołującą się, a zatem należy przyjąć, że stan faktyczny sprawy odpowiada sytuacji opisanej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, co również przyczynia się do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję U. K. zakwestionowała stanowisko organu. Podniosła, że ze względu na zły stan zdrowia męża musiała zrezygnować z pracy, bowiem postępująca u niego choroba wiązała się z koniecznością sprawowania nad nim (przy ograniczonej pomocy ze strony dzieci) stałej i bezpośredniej opieki. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję. Podniesiono, iż w aktualnym stanie prawnym, powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. (sygn. akt P 27/07), stwierdzającego niezgodność art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją RP, okoliczność, iż skarżąca sprawuje opiekę nad małżonkiem nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto w ocenie Sądu Kolegium nie wykazało, iż niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą nie ma związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Jednocześnie organ odwoławczy nie zakwestionował, że skarżąca faktycznie opiekuje się mężem, ani też tego, że pomoc ta jest niezbędna. Kolegium nie wyjaśniło i nie uzasadniło, że skarżąca z całą pewnością nie podejmuje pracy zarobkowej tylko i wyłącznie z powodu konieczności sprawowania opieki nad chorym mężem. Sąd podkreślił również, iż każda osoba bez pracy, nawet bez faktycznej rejestracji w powiatowym urzędzie pracy, może szukać pracy, deklarować gotowość do jej podjęcia, co jednak nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyby osoba taka zwróciła się do organu z odpowiednim wnioskiem z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Następnie decyzją z dnia 6 lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia 9 czerwca 2011r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, nakazując pełne wyjaśnienie stanu faktycznego. Decyzją z dnia 9 marca 2012r. wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta L. przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. ponownie odmówiono U. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem – T. K. Jako przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia organ wskazał, iż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Podano, iż w toku przeprowadzonego ponownie postępowania wyjaśniającego wnioskodawczyni oświadczyła, że nie może podjąć jakiejkolwiek pracy zarobkowej, ponieważ jej mąż nie jest w stanie sam funkcjonować, a dodatkowo stan jego zdrowia uległ pogorszeniu po operacji, którą przeszedł dwa lata temu. Wskazała również, że mąż nie jest w stanie wyjść poza mieszkanie, a w mieszkaniu porusza się przy pomocy kul. Pomaga mężowi w wykonywaniu podstawowych czynności takich, jak toaleta poranna i wieczorna, poruszanie się, ubieranie, jak również jest obecna podczas wyjazdów męża do lekarza. U. K. wyjaśniła, że do dnia 17 lipca 2010 r. była zatrudniona w niepełnym wymiarze czasu pracy (1/2 etatu) i wówczas, aby mąż nie pozostawał w domu sam bez opieki, pomagali jej synowie. Następnie zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna ze względu na chęć otrzymania zasiłku dla bezrobotnych, gdyż wysokość renty męża nie wystarcza na koszty utrzymania rodziny. Dodała, iż otrzymywała propozycje szkoleń, ale musiała odmówić, gdyż stan zdrowia męża nie pozwalał na to, aby pozostawić go bez opieki. W dniu 8 lutego 2011 r. U. K. wyrejestrowała się z Powiatowego Urzędu Pracy na własny wniosek. Z kolei M. K. i S. K. – synowie wnioskodawczyni - oświadczyli, że pracują zawodowo w systemach zmianowych, mają na utrzymaniu rodziny. Odwiedzają matkę i chorego ojca regularnie, pomagają im przede wszystkim finansowo, robiąc zakupy, zawożąc chorego ojca do lekarzy specjalistów, przy czym podczas tych wyjazdów zawsze obecna jest matka. Podkreślili, iż to głównie U. K. opiekuje się chorym ojcem a dodatkowa pomoc, nawet osób trzecich jest często konieczna. Biorąc powyższe pod uwagę i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ uznał, że niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskodawczynię spowodowane jest koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem. Jednocześnie wskazano, iż T. K. pozostaje w związku małżeńskim z wnioskodawczynią, a w ocenie organu wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uprawnia wnioskodawczyni do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną osobą, którą jest jej współmałżonek. Podkreślono, iż organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a tym samym istnieje obowiązek stosowania aktów normatywnych wprowadzonych do porządku prawnego i to bez względu na istniejące wątpliwości co do zgodności z Konstytucją. Wskazano również, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten winien być interpretowany w sposób ścisły, gdyż ustawodawca pozbawił organ przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na zasadzie uznania administracyjnego. U. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, iż nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem. Opisała dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż organy związane są oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 29 listopada 2011r. Podała, iż zdaniem organu I instancji niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia jest spowodowane koniecznością opieki nad mężem, lecz odmówiono jej przyznania świadczenia z uwagi na to, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, nie uwzględniając oceny prawnej wyrażonej przez Sąd. W związku z tym zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 2 kwietnia 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż jak wynika z akt sprawy, U. K. była ostatnio zatrudniona w okresie od 18 stycznia 1999r. do 17 lipca 2010r., a umowa została rozwiązana na zasadzie porozumienia stron. Następnie w okresie od 2 sierpnia 2010r. do 7 lutego 2011r. otrzymywała zasiłek (stypendium), dopiero zatem od dnia 8 lutego 2011r. wnioskodawczyni nie pracuje i nie otrzymuje żadnego wynagrodzenia. Ponadto w toku uzupełniającego postępowania wyjaśniającego ustalono, że w zakresie opieki nad niepełnosprawnym mężem pomagają jej synowie – M. K. i S. K. Wnioskodawczyni podała, że korzysta także z pomocy rodziny ze strony męża lub sąsiadów, zaś gdy pracowała, w związku z tym, iż była zatrudniona w niepełnym wymiarze pracy i mogła regulować czas pracy, jej synowie starali się tak ułożyć czas pracy, aby jej pomóc. Natomiast rejestracja w powiatowym urzędzie pracy powodowała, że mogła otrzymywać zasiłek dla bezrobotnych, co było dodatkowym źródłem utrzymania. Organ podkreślił, iż z zeznań synów wnioskodawczyni wynika, że jeden z nich mieszka w L., zaś drugi w odległości 8 km od L. i codziennie odwiedzają niepełnosprawnego ojca, pomagają robić zakupy i wożą ojca do lekarza. W świetle tych okoliczności organ odwoławczy uznał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy ostatecznie ustalić powód ustania zatrudnienia odwołującej się i czy pozostaje on w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Należy również ustalić zakres opieki i osoby ją sprawujące, bowiem z postępowania wyjaśniającego wynika, że w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawnym T. K. współdziałają jego synowie, zaś z ich zeznań może wynikać, że opieka ta nie ma charakteru sporadycznego, a jest w miarę stała. W ocenie organu odwoławczego należy bardziej szczegółowo ustalić zakres tej opieki, czas jej wykonywania, a także zakres opieki wykonywanej przez wnioskodawczynię. Jest to niezbędne dla ustalenia, czy spełnione są przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji odnośnie zaistnienia w niniejszej sprawie negatywnej przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołany przepis nie może bowiem mieć zastosowania w sytuacji, gdy z wnioskiem występuje sam małżonek. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie U. K., podnosząc, iż nie jest ono dla niej zadowalające. Skarżąca wskazała, iż organ odwoławczy może z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów, a przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji jedynie przedłuża postępowanie w niniejszej sprawie. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że zrezygnowała z pracy z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, który nie jest w stanie wykonywać samodzielnie czynności wokół siebie, słabo słyszy, zmiany neurologiczne powodują zaburzenia mowy, ma niewydolność mięśnia sercowego, zatorowość płuc i zaburzenia lękowe. Dodała, iż synowie odwiedzają ich, jeżeli tylko mają wolny czas, gdyż mają własne rodziny, małe dzieci i pracują. W razie potrzeby pomagają w robieniu zakupów, wożą ojca do lekarzy, gdzie podczas wizyt konieczna jest obecność skarżącej. Jednakże wszystkie obowiązki związane z opieką nad mężem sprawuje wyłącznie skarżąca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W ocenie organu odwoławczego postępowanie dowodowe, które winno być przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest postępowaniem w rozumieniu art. 138 § 2 kpa w znacznym stopniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. Nr 270) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. IV SA 2543/98, niepublik.). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o którym mowa w art. 170 wskazanej ustawy wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wymienione podmioty przy wydawaniu własnych rozstrzygnięć są bezwzględnie związane prawomocnymi orzeczeniami sądu. Oznacza to, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu i w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001, z.4, poz. 63; wyrok NSA z dnia 6 marca 2008r., sygn. akt II OSK 152/07). Ponadto wskazać należy, iż wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia (wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 października 2009r., sygn. akt II FSK 738/08, LEX nr 536938). Zatem zarówno sąd orzekający w niniejszej sprawie, jak i organy administracji związane są wyrokiem tut. Sądu z dnia 29 listopada 2011 r. W wyroku tym Sąd wskazał jakie okoliczności winny być ustalone oraz przesądził w sposób wiążący dla organów administracji, iż pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki nie pozbawia wnioskodawczyni prawa do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Słusznie zatem organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w tym zakresie. Zważyć jednak należy, iż organ odwoławczy uchylił decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, powołując się na art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu jednak Kolegium nie wykazało, iż faktycznie zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu. Zważyć przy tym należy, iż w aktualnym stanie prawnym przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem nie wszystkie braki w materiale dowodowym uzasadniają uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Stosowanie tego przepisu – jak słusznie podniosła skarżąca - nie może bowiem prowadzić do nadmiernego wydłużenia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 35 § 1 Kpa sprawa winna być załatwiona bez zbędnej zwłoki. W niniejszej sprawie organ odwoławczy już raz uchylił decyzję organu I instancji, wskazując na konieczność pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W związku z tym organ I instancji uzupełnił postępowanie wyjaśniające we wskazanych kierunkach. Wytyczne zawarte w uzasadnienie zaskarżonej decyzji prowadzą do wniosku, iż obecnie organ I instancji ma jedynie uściślić ustalania już poczynione. W związku z tym w ocenie Sądu nie są to ustalenia na tyle istotne, iż konieczne jest ponowne uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może bowiem braki te uzupełnić w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, co pozwoli na szybsze rozpatrzenie sprawy. Ponadto organ odwoławczy ma obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a nie tylko zarzutów podniesionych w odwołaniu. W związku z tym może uzupełnić postępowanie dowodowe we wskazanym zakresie. Wobec powyższego w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.