II SA/Ol 420/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. S. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Elblągu z dnia 20 maja 2022r., znak: PINB/JK/20/70040/7/2022, w przedmiocie odmowy wglądu do akt postanawia odrzucić skargę. W dniu 26 kwietnia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Elblągu (dalej jako: "PINB", "organ") wezwał E. S. (dalej jako: "skarżąca") do złożenia informacji, dokumentów i innych dowodów na okoliczność sprawy: stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...]. Pismem z 9 maja 2022 r. skarżąca, powołując się na art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako: "k.p.a."), skarżąca zwróciła się do organu o umożliwienie jej jako stronie (na podstawie art. 28 k.p.a.) przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, wydania z akt sprawy uwierzytelnionego donosu dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...]. Następnie przesłała część żądanych dokumentów. Odpowiadając na pismo z 9 maja 2022 r., PINB pismem z dnia 20 maja 2022 r. poinformował skarżącą, że w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] przed organem nadzoru budowlanego nie toczy się żadne postępowanie administracyjne. Stąd też, wobec braku prowadzenia sprawy administracyjnej żądanie udostępnienia akt nie jest uzasadnione. Nadmienił, że zarzuty przedstawione organowi nadzoru budowlanego nie zostały sformułowane przez stronę postępowania, co ustalił organ. Pisemne zarzuty stanowią skargę, w której tzw. sygnalista opisuje i przedstawia własne i jednostronne stanowisko w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...]. Podkreślił, że aktualnie obowiązujące przepisy prawa nie zezwalają na udostępnienie pisma sporządzonego przez tzw. sygnalistę. Jednocześnie poinformował, że zgodnie z art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, dalej jako: "P.b.") postępowania w sprawach wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art 68 oraz art. 71a ust. 4 P.b. wszczyna się z urzędu, to znaczy przez organ nadzoru budowlanego. Stąd też otrzymane przez organ pismo w sprawie w/w budynku nie stanowi wniosku o wszczęcie postępowania. Podsumowując organ stwierdził, że wobec faktu, iż aktualnie nie toczy się postępowanie administracyjne w sprawie w/w budynku wniosek skarżącej nie może być uwzględniony. Pismem z 27 maja 2022 r. skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na odmowę wglądu do akt sprawy wszczętej przez PINB z powodu otrzymania donosu. Powołując się na art. 28 k.p.a. wniosła o przyznanie jej wglądu do akt sprawy i terminu prawnego co do wypowiedzenia się w sprawie złożonego donosu, na mocy art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 i 2 k.p.a. Wniosła ponadto o zawieszenie postępowania przez PINB do czasu rozpoznania niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] nie toczy się żadne postępowanie. Natomiast skarżąca była dwukrotnie wzywana do złożenia informacji na okoliczność stanu technicznego stanowiącego jej własność budynku mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej również jako k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Powołane wyżej przepisy wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, co oznacza, że wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa wglądu do akt, której udzielono skarżącej pismem z 20 maja 2022 r. Kwestię wglądu do akt sprawy reguluje przepis art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W myśl art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jednak aby móc skorzystać z instytucji uregulowanej w art. 73 § 1 k.p.a., do której odwołuje się skarżąca, konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie czy podmiot, który zwrócił się z wnioskiem o wydanie kopii z akt sprawy, jest lub był stroną prowadzonego postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, czy przysługuje mu status strony postępowania administracyjnego. Tylko bowiem stronie postępowania administracyjnego przysługuje uprawnienie do występowania o wydanie kopii dokumentów z akt sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 5080/21 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA) "udostępnianie stronom i uczestnikom akt sprawy w trybie art. 73 k.p.a. jest incydentalną czynnością procesową organu dokonywaną w ramach prowadzonej przez organ sprawy administracyjnej. Dostęp do akt sprawy może mieć miejsce wyłącznie w postępowaniu głównym, czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od postępowania głównego, w ramach którego organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną". Natomiast jeżeli organ w ogóle nie prowadzi lub nie prowadził postępowania administracyjnego albo podmiot wnioskujący o wgląd do akt nie był stroną prowadzonego postępowania administracyjnego, to brak jest podstaw prawnych do zastosowania art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 74 § 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że PINB nie prowadził i nie prowadzi postępowania administracyjnego, którego stroną jest skarżąca. Wyjaśnił to organ w piśmie z 20 maja 2022 r., w którym wskazano, że "w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] przed organem nadzoru budowlanego nie toczy się żadne postępowanie administracyjne". Oznacza to, że w niniejszej sprawie, skoro nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, brak było postaw do stosowania w stosunku do skarżącej art. 73 § 1 oraz art. 74 § 2 k.p.a. i innych przepisów powołanych w skardze. Wobec żądań skarżącej wyjaśnienia wymaga, czy na obecnym etapie można stwierdzić, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania na skutek "donosu". Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten nie jest jednak normą prawną samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym bowiem, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. Zgodnie zaś z zasadą wyrażoną w art. 72a Pb postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Brzmienie art. 72a Pb nakazuje przyjąć, że skoro postępowanie może zostać wszczęte przez organ wyłącznie z urzędu (a nie na wniosek strony), to ewentualny wniosek o uruchomienie tego postępowania należy potraktować w kategoriach "sygnału", który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania. W konsekwencji, wniosek o wszczęcie takiego postępowania z urzędu nigdy nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 k.p.a. (por.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 811/22, CBOSA). W takiej sytuacji zaś (a więc w odniesieniu do postępowań wszczynanych z urzędu), organ nie będzie wydawał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a. Postanowienie takie organ de facto wydałby sam dla siebie, skoro jest jedynym właściwym podmiotem do zainicjowania postępowania i - po przeprowadzeniu czynności kontrolnych - uznał, że brak jest podstaw do jego wszczęcia. Jeżeli przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że PINB nie wszczął dotychczas postępowania administracyjnego, prowadził jedynie czynności wyjaśniające, których ustalenia ewentualnie w przyszłości mogą stanowić podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego, którego (z oczywistych powodów) skarżąca będzie stroną, posiadającą wszelkie uprawnienia przysługujące z mocy przepisów praw materialnego i procesowego, w tym z mocy art. 74§ 2 k.p.a. prawo do wniesienia zażalenia na odmowę dostępu do akt sprawy. Pismo organu z 20 maja 2022 r. jest jedynie pismem informacyjnym, skierowanym do skarżącej w reakcji na jej pismo z 9 maja 2022 r. i nie stanowi żadnego z aktów przewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a., w szczególności nie stanowi aktu ani czynności opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym i doktrynie, akt lub czynność, których dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego przewiduje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 247/04, publ. ONSA i WSA 2004 r., nr 2, poz. 30, J.P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. 4, Warszawa 2010 r., s. 29). W literaturze wskazuje się również, że kategoria aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest zróżnicowana, co jest konsekwencją założenia ustawodawcy co do uzupełnienia komentowanym unormowaniem sądowej kontroli administracyjnej w sprawach indywidualnych załatwianych w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są działaniami faktycznymi, które określane są również jako czynności materialno – techniczne. Pismo skierowane przez organ do skarżącej informowało ją jedynie, że nie toczy się przed tym organem żadne postępowanie administracyjne dotyczące budynku stanowiącego jej własność. Nie dotyczyło natomiast uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, zatem nie stanowiło aktu lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które podlegają kontroli sadu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.