II SA/Ol 421/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 17 lutego 2012r. do GOPS wpłynął wniosek J. Z. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią M. Z.. Organ I instancji decyzją z dnia "[...]" odmówił J. Z. prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że wymagająca opieki M. Z. zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem Z., synową H. oraz dwójką wnucząt (jedną z nich jest wnioskodawczyni J. Z.). Dom, w którym zamieszkuje cała rodzina jest własnością syna M. Z.. Podniesiono również, że wnioskodawczyni J. Z. nie pracuje zawodowo i jest zarejestrowana od dnia 11 października 2005r. w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Organ I instancji stwierdził, że fakt wykonywania pracy zawodowej przez dzieci M. Z. nie wyłącza możliwości sprawowania przez nich opieki nad swoją matką. Sama istota zaś przyznania świadczenia pielęgnacyjnego sprowadza się właśnie do sytuacji, w której osoba uprawniona rezygnuje z zatrudnienia w celu sprawowania opieki (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Organ skonkludował, że wprawdzie na wnuczce M. Z. ciąży obowiązek alimentacyjny ale w pierwszej kolejności zobowiązane do jego wypełniania są dzieci osoby wymagającej opieki. Dlatego też w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy wnioskodawczyni nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego gdyż nie jest ona osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do opieki nad swoją babcią M. Z.. Odwołanie od ww. decyzji wniosła J. Z.. Na wstępie wskazała, że nie zrezygnowała z żadnej pracy zawodowej, a wręcz podejmuje wysiłki żeby taką pracę uzyskać i dlatego jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy. Podkreśliła przy tym, że jej podopieczna ma dzieci ale one nie są w stanie zajmować się swoją mamą ze względu na swoje obowiązki rodzinne i konieczność wykonywania pracy zawodowej. Odwołująca podniosła przy tym, że sama jest osobą bez zobowiązań, zamieszkującą z rodzicami, przez co może sprawować opiekę nad swoją babcią. To zaś uprawnia ją jako zstępną do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium podniosło, że nawet gdyby przyjąć, iż J. Z. mogłaby być podmiotowo uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne to nie spełnia ona przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie sprawującej opiekę, która nie podejmuje z tego powodu zatrudnienia bądź rezygnuje z wykonywanej dotychczas pracy zawodowej. Według organu odwoławczego zaś strona nie podejmuje zatrudnienia ze względu na brak odpowiednich ofert pracy, co sama przyznała, a nie z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad babcią. Skargę na ww. decyzję wywiodła J. Z.. Skarżąca stwierdziła, że spełnia przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Podniosła, że nie otrzymała z Urzędu Pracy żadnej oferty, zresztą nie może podjąć aktywności zawodowej ze względu na konieczność zajmowania się babcią, która potrzebuje stałej i systematycznej (codziennej) opieki. Tej zaś nie są w stanie sprawować jej dzieci z uwagi na liczne obowiązki zawodowe i rodzinne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji odmówiły przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad jej babcią M. Z., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagającą opieki. Zdaniem organu I instancji obowiązek sprawowania opieki w pierwszej kolejności obciąża dzieci przed wnuczką, zatem fakt wykonywania przez dzieci M. Z. pracy zawodowej nie wyłącza możliwości sprawowania przez nie opieki nad niepełnosprawną matką. Natomiast organ odwoławczy wskazał, że nawet gdyby przyjąć, iż J. Z. mogłaby być podmiotowo uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne to nie spełnia ona przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie sprawującej opiekę, która nie podejmuje z tego powodu zatrudnienia bądź rezygnuje z wykonywanej dotychczas pracy zawodowej. Według organu odwoławczego zaś strona nie podejmuje zatrudnienia ze względu na brak odpowiednich ofert pracy, co sama przyznała, a nie z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad babcią. Przede wszystkim trzeba wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) – zwanej dalej u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny – z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także opiekunowi faktycznemu dziecka jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak jednak wynika z art. 17 ust. 1a u.ś.r., świadczenia pielęgnacyjne przysługuje osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Zatem zgodnie z treścią tego przepisu, aby świadczenie mogło zostać przyznane osobie spokrewnionej w dalszym stopniu niż pierwszy, należy ustalić, że na takiej osobie ciąży obowiązek alimentacyjny, a nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu lub osoby takie nie mogą sprawować opieki. W rozpoznawanej sprawie skarżąca jest wnuczką M. Z.. Skoro zatem żyją dzieci M. Z., to na skarżącej obowiązek alimentacyjny ciąży w drugiej kolejności. Obowiązek alimentacyjny sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). Kodeks ustala kolejność zobowiązanych, w związku z czym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero w braku osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie może zadośćuczynić obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Istnienie obowiązku alimentacyjnego jest, co wprost wynika z art. 17 ust. 1 u.s.r., bezpośrednio związane z możliwością ubiegania się o świadczenie rodzinne. Zależność tę należy zatem uwzględniać przy interpretacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. Wnuczka jest krewną w linii prostej i jej obowiązek alimentacyjny wobec babci powstaje, gdy nie ma dzieci babci lub dzieci te nie są w stanie dopełnić swego obowiązku alimentacyjnego wobec rodzica. W taki sam sposób - przy braku dzieci lub braku możliwości sprawowania przez nich opieki nad matką otwiera się uprawnienie wnuczki do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji sprawowania faktycznej opieki nad babcią wymagającą takiej opieki (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 listopada 2011r., II SA/Bk 604/11, Lex nr 1095646). Należy uznać, że literalna wykładnia art. 17 ust. 1a cyt. u.ś.r., sprowadzająca ustawową przesłankę, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu "nie jest w stanie sprawować opieki", wyłącznie do istnienia obiektywnych przesłanek uniemożliwiających sprawowanie tej opieki w postaci złego stanu zdrowia osób spokrewnionych w pierwszym stopniu jest niewystarczająca na gruncie wartości konstytucyjnych. Negatywna przesłanka w art. 17 ust. 1a u.ś.r. rozumiana w taki zawężający sposób wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i opieki nad osobą faktycznie tej opieki wymagającą. Gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z powodu jakichkolwiek okoliczności, a więc nie tylko z powodu jej stanu zdrowia, "nie jest w stanie sprawować opieki", pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować opiekę, nie mogą zostać pozbawieni możliwości uzyskania świadczenia, które uzyskaliby gdyby innych członków rodziny nie było. Tak rozumiany przepis oznaczałby bowiem swoistą sankcję dla osób wymagających opieki, a mających kilku członków rodziny, z których zobowiązani w pierwszej kolejności nie sprawują nad nimi opieki. Taka interpretacja w istocie niweczyłaby cel ustawowej regulacji przepisów o pomocy społecznej w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, byłaby sprzeczna z ratio legis ustawy i jednocześnie z przepisami Konstytucji RP, w szczególności z art. 18 i art. 32 ust. 1. Zatem osoby posiadające krewnych pierwszego stopnia zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych, lecz z powodu jakichkolwiek okoliczności, a więc nie tylko z powodu ich stanu zdrowia "nie będących w stanie sprawować opieki", powinny być traktowane jednakowo, tak jak osoby, które takich krewnych nie mają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 722/09, Lex nr 582493; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 listopada 2011 r., II SA/Bk 604/11, Lex nr 1095646). Ustawodawca w powołanym przepisie art. 17 ust. 1a u.ś.r nie wskazał na konkretne przeszkody u osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, które uprawniałyby do starań o świadczenie pielęgnacyjne osób spokrewnionych w dalszym stopniu. Bezspornym jest, że zły stan zdrowia osób spokrewnionych w pierwszym stopniu może stanowić przeszkodę w sprawowaniu przez nich opieki i umożliwić starania o świadczenie pielęgnacyjne osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności. Jednakże ustawodawca nie wykluczył jako przeszkody w opiece nad osobą tego wymagającą innych przyczyn, w tym pozostawania w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, co z kolei otwiera drogę do starań o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności. Oczywiście pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011 r. III SA/Kr 1048/10, Lex nr 852469). Na gruncie przedmiotowej sprawy nie można stwierdzić czy osoby, na których w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny czyli dzieci M. Z., nie są w stanie wypełnić tego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie przeprowadziły bowiem należycie postępowania wyjaśniającego i nie ustaliły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz.1071 ze zm.) wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie zaś przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Tak więc organy nie ustaliły precyzyjnie kto mieszka w tym samym budynku co wymagająca opieki M. Z.. Nie wyjaśniono również w oparciu o konkretne źródła ile podopieczna ma dzieci, gdzie one mieszkają, czym się zajmują i czy przyczyniają się do opieki nad swoją matką, a jeśli nie to jakie są powody braku takiej opieki. Organ I instancji podał pewne informacje w tym zakresie ale nie wiadomo skąd one pochodzą i w jaki sposób je zweryfikowano. Organ I instancji nie wskazał źródła takich ustaleń jak to, że wymagająca opieki M. Z. zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem Z., synową H. oraz dwójką wnucząt (jedną z nich jest wnioskodawczyni J. Z.). Wydaje się, że oparto się jedynie o oświadczenie wnioskodawczyni. Należy zweryfikować te twierdzenia przeprowadzając odpowiednie dowody w sprawie. Organy dysponują przecież bardzo szerokim wachlarzem środków dowodowych, z których mogą skorzystać w postępowaniu wyjaśniającym. Wydaje się, że należałoby rozważyć przesłuchanie członków rodziny zamieszkujących wspólnie ze skarżącą i jej babcią, skupiając się przy tym na weryfikacji możliwości sprawowania opieki nad M. Z. przez jej dzieci. W tym kontekście należy dokładnie wyjaśnić ich sytuację zdrowotną i zawodową, a następnie dokonać oceny czy są w stanie sprawować opiekę nad swoją matką. Trzeba przy tym ustalić zakres takiej niezbędnej opieki, tzn. czy podopieczna wymaga permanentnej całodobowej pieczy czy też nie. W wystarczającym zakresie nie wyjaśniono również czy skarżąca rzeczywiście sprawuje deklarowaną opiekę nad babcią w rozumieniu art. 17 ust. 1 i tylko z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zasadna zatem będzie weryfikacja jaki charakter ma opieka sprawowana przez skarżącą, w jakim stopniu absorbuje ona J. Z. i jak wpływa na jej codzienne funkcjonowanie, a także czy opiekę tą wykonuje sama skarżąca. Trzeba również precyzyjnie wyjaśnić czy skarżąca aktualnie otrzymuje jakieś oferty pracy i jaka jest jej ewentualna odpowiedź na nie. Należy zauważyć przy tym, że niepełnosprawność jej babki została stwierdzona dopiero orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 8 lutego 2012r. Dlatego aktualnie strona mogła przecież odrzucać oferty pracy właśnie z powodu pojawienia się konieczności sprawowania opieki nad babcią. Wcześniej zaś takiej konieczności po prostu mogło nie być. Dopiero poczynienie ww. ustaleń pozwoli organom na weryfikację kluczowej kwestii, a mianowicie tego czy dzieci M. Z. mają możliwość sprawowania opieki nad swoją matką. Oczywiście wykonywanie przez nie pracy zawodowej nie jest samoistną i kategoryczną przesłanką uniemożliwiającą sprawowanie takiej pieczy. Dlatego też w tym miejscu nie można przesądzić czy skarżącej należy się wnioskowane świadczenie, nie jest to bowiem możliwe bez poczynienia postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie, do czego też organy są zobowiązane. Dopiero po pełnym wyjaśnieniu sprawy możliwe będzie właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy.