II SA/Ol 421/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora przedszkola oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 marca 2014 r. znak: PN.4131.68.2014, Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność zarządzenia nr 42/2011 Burmistrza Giżycka z dnia 10 maja 2012 r. w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu dotyczącego wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Przedszkola Miejskiego nr 1 z Oddziałem Integracyjnym w Giżycku, z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ podniósł, że z art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, pośrednio wynika brak możliwości powoływania komisji konkursowej w takim kształcie, który narusza obiektywizm jej działania. Ustawodawca, regulując skład przedmiotowej komisji postanowił bowiem, że w jej skład wejdą przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, a nie osoba piastująca funkcję tego organu. Wojewoda stwierdził, że określenie "przedstawiciel organu" nie jest tożsame z określeniem "piastun organu" lub "organ". Zauważył, że jedną z dyrektyw wykładni językowej jest zakaz nadawania różnych znaczeń tym samym zwrotom zawartym w tekście prawnym. "Przedstawiciel organu" oznacza pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. Gdyby ustawodawca dopuścił możliwość udziału w pracach powołanej komisji konkursowej bezpośrednio osoby pełniącej funkcję organu, norma wyrażona w art. 36a ust. 6 pkt 1 zostałaby skonstruowana w sposób wyraźnie to dopuszczający. Przepis ten ogranicza dopuszczalność powołania przez organ wykonawczy gminy samego siebie w skład komisji konkursowej i jednocześnie określa granicę wpływu tego organu na wybór członków komisji. Stosując ten przepis, organ wykonawczy gminy, jako organ prowadzący szkołę, zachowuje wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły przez swoich przedstawicieli. Dzięki temu, piastun organu prowadzącego szkołę nie staje się "sędzią we własnej sprawie", mając dodatkowo kompetencję do zatwierdzenia konkursu albo jego unieważnienia. Wojewoda zauważył, że nie można mówić o zachowaniu bezstronności postępowania konkursowego, gdy w pracach komisji konkursowej uczestniczy bezpośredni zwierzchnik służbowy osoby starającej się o wygranie tego konkursu (art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 7 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych), mający ponadto, wynikającą z mocy prawa, kompetencję do zatwierdzenia lub unieważnienia wyników tego konkursu. W złożonej na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Gmina Miejska Giżycko podniosła, że wyrażony przez Wojewodę pogląd jest kontrowersyjny i wywodzi się wyłącznie z wyroków sądów administracyjnych, wobec czego nie ma mocy wiążącej uchwał, o których mowa w art. 15 § 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wywiodła, że istota przedstawicielstwa, przewidzianego w art. 95 i nast. kodeksu cywilnego, sprowadza się do możliwości działania przez ustanowionego przedstawiciela zamiast działania osobistego, a zezwolenie na działanie przez przedstawiciela nie może być utożsamiane z zakazem działania osobistego. Skarżąca zaznaczyła, że obowiązujące przepisy prawa wprowadzają nakaz działania przez przedstawiciela jedynie w wyjątkowych sytuacjach, dotyczących obowiązku działania poprzez profesjonalnych pełnomocników (tzw. przymus adwokacki), zatem jest to wyjątek od reguły, który winien być wyartykułowany przez ustawodawcę w sposób wyraźny, a nie dorozumiany. Zdaniem skarżącej, ani art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, określający skład komisji konkursowych do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora placówki oświatowej, jak również żaden inny przepis prawa, nie zabrania burmistrzom samodzielnego działania przy wyłanianiu kandydata na stanowisko dyrektora. Gmina wskazała, że do czasu zapadnięcia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 649/12 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 324/13, żadna z instytucji powołanych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych nie kwestionowała legalności udziału w pracach komisji konkursowych burmistrzów lub wójtów, pomimo takiej powszechnej praktyki. Podkreśliła, że zasiadający w składach komisji przedstawiciele kuratoriów - reprezentujący administrację podległą wojewodzie, nie wskazywali na niewłaściwość tej praktyki. Stwierdziła, że nie mogła być ona nieznana organom Wojewody, wobec czego termin, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie został zachowany. Za niedopuszczalny uznała pogląd, że osobisty udział burmistrza w składzie komisji konkursowej czyni go "sędzią we własnej sprawie" i zauważyła, że art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, nie pozostawia organowi innej możliwości, niż powierzenie stanowiska dyrektora kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu. Gmina zarzuciła ponadto, że Wojewoda nie rozważył, czy zarzut niewłaściwego włączenia w skład komisji konkursowej piastuna organu stanowił takie naruszenie prawa, które uzasadniało stwierdzenie nieważności zarządzenia. Zdaniem skarżącej, obowiązkiem organu nadzoru było zbadanie, czy udział burmistrza w składzie komisji konkursowej wpłynął na sposób rozstrzygnięcia tego konkursu. Z dokumentacji przebiegu konkursu wynikało zaś, że udział burmistrza w składzie komisji konkursowej nie wpłynął na jego wynik. W tej sytuacji, obowiązkiem organu nadzoru było co najwyżej ograniczenie się do wskazania, że zarządzenia wydano z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Podniósł ponadto, że w art. 95 § 1 Kodeksu cywilnego wskazano wyraźnie, iż regulację tę stosuje się, o ile przepisy szczególne nie przewidują inaczej. Takim przepisem szczególnym jest natomiast art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, który nakazuje organowi prowadzącemu szkołę działać w komisji konkursowej za pośrednictwem swoich przedstawicieli. Wojewoda wywiódł również, że nie naruszył terminu do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zauważył też, że akt ten odnosi się do zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej, a nie w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora, wobec czego nie było potrzeby badania wpływu uczestnictwa Burmistrza Giżycka na wynik konkursu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasady powoływania na stanowisko dyrektora szkoły zostały uregulowane w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.). Istota sporu pomiędzy stronami w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy w składzie komisji konkursowej, powołanej do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Przedszkola, mógł zasiadać jako jej przewodniczący Burmistrz Giżycka, skoro następnie, jako do organu prowadzącego Przedszkole, do jego kompetencji należy uprawnienie do zatwierdzenia konkursu, bądź jego unieważnienie i zarządzenie ponownie jego przeprowadzenia. Zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Stosownie do art. 36a ust. 2 zd. 1 powołanej ustawy, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Zgodnie z ust. 6 tego przepisu - w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę (pkt 1); dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny (pkt 2); po jednym przedstawicielu: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy (pkt 3), - z zastrzeżeniem ust. 7, zgodnie z którym łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3. Zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 36a ust. 1 i 6 ustawy o systemie oświaty, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa (art. 5c pkt 2 powołanej ustawy). Ponadto, wskazać należy, że stosownie do § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2010 r., nr 60, poz. 373 z późn. zm.), organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami. Zgodnie zaś z § 8 ust. 2 tego rozporządzenia, organ prowadzący szkołę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza jego ponowne przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że osoba pełniąca funkcję organu prowadzącego przedszkole nie może być członkiem komisji, powołanej celem przeprowadzenia konkursu na dyrektora tej placówki. Jak wskazano bowiem w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2013 r. (sygn. akt I OSK 324/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), pod pojęciem organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. Państwu lub jednostce samorządu terytorialnego), jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu, również w rozumieniu art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, bo jest osobą piastującą funkcję danego organu, np. burmistrza. Przedstawicielem takiego organu, np. burmistrza, będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz (por. np. art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego). Wobec tego, już z samej treści art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty wynika, że burmistrz nie może powołać na członka komisji konkursowej, mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, samego siebie. Podobny pogląd wyrażono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wr 649/12), w którym stwierdzono, że burmistrz jako organ prowadzący szkołę powinien mieć na uwadze wyraźny przepis art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy wskazujący, że w skład komisji mogą wchodzić przedstawiciele organu prowadzącego. Właśnie art. 36a ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy w swym literalnym brzmieniu stanowi ograniczenie dopuszczalności powołania przez burmistrza samego siebie w skład komisji konkursowej i jednocześnie granicę wpływu burmistrza na wybór członków komisji. Stosując ten przepis w jego literalnym brzmieniu burmistrz, jako organ prowadzący szkołę, zachowuje wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły poprzez swoich przedstawicieli. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, taka regulacja ma zapobiec sytuacji, w której piastun organu prowadzącego szkołę jako członek komisji konkursowej, staje się "sędzią we własnej sprawie" mając dodatkowo kompetencję do zatwierdzenia konkursu albo jego unieważnienia. W świetle powyższego stwierdzić należy, że powołanie przez Burmistrza Giżycka samego siebie na członka komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na dyrektora Przedszkola Miejskiego nr 1 z Oddziałem Integracyjnym w Giżycku, nastąpiło z naruszeniem art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Sądu, doszło do istotnego naruszenia prawa materialnego przez wadliwą jego wykładnię i bez znaczenia pozostaje fakt, że do konkursu zgłosił się jeden kandydat, za wyborem którego głosowało jednomyślnie 8 członków komisji. Jak bowiem zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę, przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie było zarządzenie w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora, lecz zarządzenie w sprawie powołania komisji konkursowej. W tej sytuacji, zbędne było badanie przez Wojewodę wpływu uczestnictwa Burmistrza Giżycka w komisji konkursowej na wynik przeprowadzonego konkursu. Odnosząc się do zarzutu niedochowania trzydziestodniowego terminu, zakreślonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do stwierdzenia nieważności przedmiotowego zarządzenia, stwierdzić należy, że zgodnie z tym przepisem o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Wobec tego, znaczenie prawne ma wyłącznie data doręczenia zarządzenia organowi nadzoru, co w niniejszej sprawie miało miejsce dnia 21 lutego 2014 r., a nie fakt udziału przedstawicieli Kuratora Oświaty w pracach komisji konkursowej. Tym samym, zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta Giżycka z dnia 10 maja 2011 r. w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu dotyczącego wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Przedszkola Miejskiego nr 1 z Oddziałem Integracyjnym w Giżycku. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), skargę należało oddalić.