II SA/Ol 424/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi L.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 15 marca 2011r. organ I instancji odmówił L. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem S. M. powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. S. M. zaś pozostaje w takim związku z Z. M. Odwołanie od ww. decyzji wniósł L. M. Podkreślił w nim, że jego ojciec jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji i wprawdzie rzeczywiście pozostaje w związku małżeńskim ale jego żona czyli Z. M. również legitymuje się niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Odwołujący zaznaczył, że nie występował wcześniej o świadczenie pielęgnacyjne ale w dniu 16 czerwca 2010r. jego ojciec miał udar "[...]", w wyniku którego nastąpił u niego paraliż prawostronny i afazja. W dniu 13 stycznia 2011r. nastąpił kolejny udar "[...]". Na skutek tego S. M. wymaga całodobowej opieki pielęgnacyjnej i pełnej obsługi. Jego żona zaś nie jest w stanie się nim zajmować gdyż sama wymaga opieki. Odwołujący wskazał, że wybiera się z ojcem jako opiekun na 3 – tygodniową rehabilitację, gdyż w tym stanie ojciec może pojechać tylko z opiekunem. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 kwietnia 2011r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, stwierdzając, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane L. M. z tego względu, że osoba wymagająca opieki czyli S. M. pozostaje w związku małżeńskim. W ocenie Kolegium nie można pomijać obowiązującego wciąż przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i odmawiać stosowania tego przepisu, który korzysta z domniemania konstytucyjności. Trybunał Konstytucyjny bowiem jak dotychczas nie stwierdził jego niekonstytucyjności, pomimo, że w sprawie o sygn. akt P 38/09 opowiedział się za interpretacją systemową, celowościową i prokonstytucyjną przed wykładnią literalną przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. Kolegium podkreśliło, że na początku obowiązywania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych stało na stanowisku, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim wyklucza prawo świadczenia pielęgnacyjnego, później nastąpiła zmiana tego stanowiska na skutek wspomnianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, który oddalił kasację Kolegium od wyroków uchylających decyzje Kolegium, w których podstawę odmowy stanowił przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. Kolegium podniosło, iż było przekonane, że wskutek rzeczonego orzecznictwa dokonane zostaną zmiany ustawowe w spornym zakresie dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże one nie nastąpiły, przez co organ odwoławczy zmienił linię orzeczniczą powracając do poglądu prezentowanego na początku obowiązywania przepisu. Według organu II instancji zastosowanie wykładni celowościowej i systemowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostawałoby w sprzeczności z zasadą racjonalnego ustawodawcy, zwłaszcza, że literalne brzmienie tego przepisu nie może budzić wątpliwości. Skargę na ww. decyzję wywiódł L. M. wnosząc o jej uchylenie i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący podniósł, że w jego ocenie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i wydane decyzje są niesprawiedliwe, krzywdzące i dyskryminują jego rodziców, pozostających w związku małżeńskim. Skarżący zaznaczył, że zarówno jego ojciec jak i matka są całkowicie niezdolni do samodzielnej egzystencji i wymagają pełnej opieki. W skardze powtórzono opis stanu zdrowia S. M. zawarty w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem strony skarżącej literalna wykładnia spornego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych kłóci się z treścią art. 18, art. 69 i art. 71 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, iż powodem odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem S. M. jest fakt pozostawania osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, w związku małżeńskim. Przy czym organ odwoławczy podał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wprawdzie jest świadomy stanowiska Trybunału Konstytucyjnego oraz judykatury, dotyczącego właściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykluczającej do stosowania tego przepisu wyłącznie wykładni językowej, zastosował jednak ten przepis według jego literalnego brzmienia uznając, że skoro ustawodawca nie podjął stosownych działań w celu zmiany lub uchylenia tego przepisu, to tym samym wyłączone jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Sąd nie podziela jednak takiego stanowiska i takiej wykładni przepisu prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139 po. 992 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Wykładni powyższych przepisów nie można jednak dokonywać w sposób literalny, gdyż należy mieć na względzie zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Zważyć należy, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych korespondował z poprzednim brzmieniem art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, który przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2010r. (Sygn. akt I OSK 61/10) taka regulacja związana była z faktem, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka, zgodnie z art. 133 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 ze zm.) istnieje do czasu, w którym dziecko jest już w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Obowiązek natomiast alimentacyjny między małżonkami, a nawet obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Z tego powodu ustawodawca ustalił, iż zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagająca opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc - z tą chwilą - obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania na nie świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził bowiem na współmałżonka, który - z mocy art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - miał od tego momentu m.in. obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem oba omawiane przepisy były ze sobą powiązane. Jednakże wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Ponadto wskazując na wyrok z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Na skutek tego wyroku przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 233, poz. 1456) zmieniono przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który obecnie przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (w tym ostatnim przypadku z zastrzeżeniami jak poprzednio). Pomimo dokonywanych nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie został zmieniony, czy też uchylony. Należy jednak zważyć, iż literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 17 ust. 1 tej ustawy nie czyni zadość wywodom zawartym w cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do nakazu właściwego odczytywania i stosowania treści art. 17 ust. 1 wskazanej ustawy. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a tej ustawy musi zatem być - zdaniem Sądu - odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 60/09, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1699/09, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 115/10, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 723/09 oraz I OSK 722/09; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pogląd, iż fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego uzyskał aprobatę w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010r. (Sygn. akt P 38/09). Wprawdzie Trybunał umorzył postępowanie dotyczące pytania prawnego jednego z sądów w tym zakresie, ale właśnie z uwagi między innymi utrwaloną i jednolitą praktykę interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu postanowienia Trybunału powołano bowiem szereg orzeczeń sądów administracyjnych wskazując, iż wychodzi to naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym dotyczącym zadanego pytania prawnego. Trybunał wskazał przy tym, iż sądy administracyjne przyznały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową uznając, iż pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał podzielił pogląd, iż stosowanie wykładni językowej powyższego przepisu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi takimi, jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny - art. 18 i art. 71 Konstytucji RP oraz równości wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP. Zatem stosując wskazany przepis należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową. Dodatkowo należy wskazać, że na gruncie niniejszej sprawy osoba wymagająca opieki pozostaje co prawda w związku małżeńskim ale zarówno ona jak i jej małżonek legitymują się orzeczeniami o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Ponadto ojciec strony skarżącej jest leżący, nie mówi i wymaga całodobowej opieki oraz pielęgnacji. Podobnie matka skarżącego wymaga stałej obecności i pomocy. Wobec takich okoliczności oczywistym i bezspornym jest, że rodzice L. M. nie są w stanie zajmować się sobą czy też sprawować wzajemnej opieki. Przywołane okoliczności tym bardziej przemawiają za koniecznością wskazanej wyżej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1 i dotyczącego go orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Organ jest zatem zobowiązany ponownie rozpatrzeć sprawę przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Organy ustalą, czy skarżący sprawuje opiekę nad ojcem w rozumieniu art. 17 ust. 1 i z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w pkt II na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.