II SA/Ol 426/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty z dnia "[...]" 2/ zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 30 listopada 2012r. Starosta I. uznał A. B. (dalej zwaną stroną) z dniem 21 listopada 2012r. za osobę bezrobotną. Natomiast, decyzją z dnia 13 grudnia 2012r. Marszałek Województwa przyznał stronie prawo do zasiłku od dnia 29 listopada 2012r. na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień strony do zasiłku zostało przeprowadzone w oparciu o przepisy prawa europejskiego dotyczące osób przemieszczających się we Wspólnocie oraz przepisy prawa krajowego. Związane było to z przedłożeniem przez stronę dokumentu E 301, sporządzonego przez brytyjską instytucję właściwą, potwierdzającego okresy zatrudnienia i ubezpieczenia spełnione w tym kraju, które mają wpływ na wysokość kwoty zasiłku dla osób bezrobotnych. Dodano, że w takiej sytuacji decyzję w sprawie przyznania zasiłku wydaje marszałek województwa. Następnie, decyzją z dnia 11 marca 2013r., Starosta I. - powołując art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "a" i "b" oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – orzekł o utracie przez stronę z dniem 22 lutego 2013r. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że strona jako osoba bezrobotna nie stawiła się w Powiatowym Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wyjaśniła, że zapomniała o wyznaczonym przez organ terminie, gdyż od pierwszej rejestracji w urzędzie upłynął znaczny okres czasu, a w tym czasie strona była w trakcie przeprowadzki. Dodała, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania odebrał jej teść, który nie przekazał jej jednak tej korespondencji. Wskazała także na trudną sytuację finansową i życiową swojej rodziny. Decyzją z dnia 3 kwietnia 2013r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że strona, podczas rejestracji w urzędzie pracy, zapoznała się z obowiązkami osoby bezrobotnej, do których należy m.in. zgłaszanie się w wyznaczonych terminach w powiatowym urzędzie pracy oraz powiadamiania urzędu pracy w terminie 7 dni od wyznaczonego dnia o przyczynie niestawiennictwa. Podniósł, że mimo należytego pouczenia jej przez organ o tych obowiązkach, strona podała powód swojej nieobecności w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Stwierdził przy tym, że zawiadomienie dla strony o wszczęciu postępowania zostało skutecznie doręczone jej szwagrowi, który zobowiązał się do oddania pisma adresatowi. Zauważył ponadto, że strona uchybiła także obowiązkowi informowania organu o zmianie miejsca zamieszkania. Dodał, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dają organom administracji możliwości uznaniowego orzekania o utracie statusu osoby bezrobotnej. W tym stanie rzeczy uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i nie ma podstaw do jej uchylenia W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona powtórzyła wyjaśnienia, podane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dotyczące przyczyn niestawiennictwa w urzędzie pracy oraz niepowiadomienia o nich urzędu w terminie 7 dni. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zwarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż podniesione przez stronę. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże istnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267 – dalej jako k.p.a.). Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z dnia 3 kwietnia 2013r., nr "[...]" w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej. Z okoliczności kontrolowanej sprawy wynika, że decyzją z dnia 30 listopada 2012r. Starosta I. uznał stronę z dniem 21 listopada 2012r. za osobę bezrobotną. Natomiast, decyzją z dnia 13 grudnia 2012r. Marszałek Województwa przyznał stronie prawo do zasiłku od dnia 29 listopada 2012r. na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. O właściwości rzeczowej Marszałka Województwa do wydania decyzji w sprawie zasiłku dla strony przesądziła konieczność zaliczenia do okresu pozostawania w zatrudnieniu okresu pracy i podlegania ubezpieczeniu u brytyjskiego pracodawcy. Z przepisu art. 1 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2008r., nr 69, poz. 415 ze zm.) wynika bowiem, że ma ona zastosowanie do obywateli polskich poszukujących i podejmujących zatrudnienie lub inną pracę zarobkową na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zatrudnienie lub inną pracę zarobkową za granicą u pracodawców zagranicznych. Przy czym, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. "c" tej ustawy, wydawanie decyzji w sprawach świadczeń z tytułu bezrobocia osobom, które w określonym czasie przed datą rejestracji, były zatrudnione u pracodawcy zagranicznego, należy do zadań samorządu województwa w zakresie polityki rynku pracy. Zastrzeżenia Sądu budzi natomiast wydanie przez Starostę I. decyzji z dnia 11 marca 2013r. o utracie przez stronę z dniem 22 lutego 2013r. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych, która następnie została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją organu odwoławczego. Żaden przepis prawa nie uprawniał bowiem starosty do wydania w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w przedmiocie utraty przez stronę prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Takim przepisem nie był także powołany przez organ I instancji art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "b" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w świetle którego, do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji między innymi o utracie prawa do zasiłku. Uszło bowiem uwadze organów obu instancji, że art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. "c" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zawiera ogólny desygnat "w sprawach świadczeń z tytułu bezrobocia", wskazujący na właściwość organów samorządu województwa we wszystkich tego rodzaju sprawach, bez ograniczenia do rozpatrywania spraw związanych z przyznawaniem zasiłku. Stwierdzić zatem należy, że przepis ten zawiera normę nadającą również upoważnienie do wydawania decyzji w sprawach dotyczących utraty zasiłku dla bezrobotnych, jako decyzji niewątpliwie dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia. Powyższe wnioskowanie, oparte wyłącznie na semantycznej wykładni przepisu art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. "c" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, znajduje także oparcie w wykładni systemowej przepisów tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 pkt 15 cytowanej ustawy, do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy realizowanie zadań wynikających z koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw, o których mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w zakresie świadczeń dla bezrobotnych, w tym realizowanie decyzji, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. "c". Oznacza to, że ustawodawca w sposób wyraźny rozgraniczył kompetencje organów w zakresie realizacji zadań wynikających z koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przyznając samorządowi województwa kompetencje decyzyjne, zaś samorządowi powiatu kompetencje stricte wykonawcze, ograniczające się do realizowania decyzji dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia. Można z tego wysnuć wniosek, że wykonanie zadania w postaci, czy to wypłaty zasiłku, czy to zaprzestania wypłaty zasiłku, winno być poprzedzone decyzją organu upoważnionego do wydawania decyzji w tych sprawach, czyli decyzją właściwego organu samorządu województwa. Bez znaczenia jest przy tym unormowanie, wynikające z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "b" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przewidujące, iż do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji między innymi o utracie prawa do zasiłku. Podana powyżej systematyka przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nakazuje uznanie zadań wynikających z koordynacji systemów zabezpieczenia jako zadań unormowanych w sposób szczególny, stanowiących wyjątek od ogólnych zasad realizacji zadań polityki rynku pracy w stosunku do ogółu obywateli polskich. Skoro zaś, w zakresie koordynacji przyjęto rozwiązania szczególne, to zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali mają one pierwszeństwo przed rozwiązaniami ogólnymi. Taki pogląd został także sformułowany w postanowieniu NSA z 16 grudnia 2008r., sygn. akt I OW 143/08, dostępnym pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl. W świetle powyższych argumentów stwierdzić należy, że Starosta I., wydając decyzję z dnia 11 marca 2013r. o utracie przez stronę z dniem 22 lutego 2013r. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych, działał z przekroczeniem granic swojej właściwości rzeczowej w zakresie możliwości rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie o utracie przez stronę prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Takie działanie wyczerpuje zaś przesłankę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Taką samą wadą dotknięta jest zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 3 kwietnia 2013r. Organem wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawach, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. "c" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jest bowiem minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, a nie wojewoda. Wobec zaś istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji, niemożliwe jest odniesienie się do argumentów podniesionych przez stronę w skardze. Zasadność wydanego rozstrzygnięcia może być bowiem oceniana dopiero wówczas, gdy decyzja jest wydana przez organ właściwy w sprawie, z czym jednak nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.