II SA/Ol 427/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych postanawia zawiesić postępowanie sądowe. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Dyrektor Izby Celnej (dalej też jako: organ), po rozpatrzeniu wniosku spółki A (dalej też jako: Spółka) z dnia 10 czerwca 2009 r. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa warmińsko-mazurskiego, decyzją z dnia "[...]" r. umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, której przepisy stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych przed jej wejściem w życie, na mocy art. 118 u.g.h., o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 129 ust. 2 tej ustawy postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Na skutek odwołania Spółki od tej decyzji, została ona utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" r. Postanowieniem z dnia "[...]" r., po rozpatrzeniu wniosku Spółki z dnia 3 października 2012 r. Dyrektor Izby Celnej, na podstawie art. 240 § 1 pkt 11, art. 241 § 2 pkt 2, art. 243 § 1 Ordynacji podatkowej wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia "[...]" r. Decyzją z dnia "[...]" r. organ, z powołaniem się na art. 245 § 1 pkt 2, art.244 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu orzeczenia Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że powoływany przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. zapadły w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 nie ma wpływu na treść wydanej w sprawie decyzji. Zdaniem organu, skoro Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznał, że kwestionowany przez Spółkę art. 129 ust. 2 u.g.h. może być jedynie potencjalnie "przepisem technicznym", a dokonanie ustaleń w zakresie, czy wprowadza on warunki, mogące mieć istotny wpływ na właściwości i sprzedaż produktów, pozostawił sądowi krajowemu, to jednoznacznie wskazuje, że w/w wyrok TSUE nie ma wpływu na treść wydanej w sprawie decyzji. W ocenie organu, podstawą uchylenia decyzji z dnia "[...]" r., po wznowieniu postępowania mogłoby być jedynie orzeczenie TSEU jednoznacznie przesądzające o technicznym charakterze przepisów ustawy, które miałyby wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Trybunał pozostawił jednak tę ocenę sądowi krajowemu. Nieuzasadnione jest zatem interpretowanie orzeczenia TSUE, jako potwierdzającego techniczny charakter przepisów u.g.h. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]" r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W bardzo obszernym uzasadnieniu decyzji organ dokonał oceny art. 129 ust. 2 u.g.h. w świetle Dyrektywy 98/34/WE i podzielił pogląd organu I instancji, że regulacje u.g.h., stanowiące podstawę umorzenia postępowania w przedmiocie udzielenia Spółce zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, nie mają charakteru technicznego. Wobec tego w/w wyrok TSUE nie ma wpływu na treść wydanej w sprawie decyzji. W skardze na tę decyzję, wniesionej do tutejszego Sądu, Spółka zarzucała naruszenie art. 135 ust. 2 u.g.h. oraz art.1 pkt 4 w zw. z art. 1 pkt 11 oraz w zw. z art. 8 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego ( Dz.U. UE.L.98.204.37 z późn., zm.) i wnosiła o uchylenie zaskarżonej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że w obecnym stanie prawnym automat o niskich wygranych może być eksploatowany wyłącznie w kasynie. W tym celu musi się on stać automatem do gier wysokohazardowych. I na tym właśnie polega "istotna zmiana właściwości" produktu, którą wymuszają sporne przepisy ustawy o grach hazardowych. Ponadto Spółka stwierdziła, iż TSUE udzielił odpowiedzi na pytania prejudycjalne sądu krajowego, która – co do zasady – potwierdza, że sporne przepisy u.g.h. stanowią "przepisy techniczne" w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy. Przesądza o tym zarówno konstrukcja samego orzeczenia TSUE, jak i expressis verbis uznanie za "przepis techniczny" regulacji zakazującej urządzania wszelkich gier na automatach poza kasynami gry z art.14 ust. 1 u.g.h., która stanowi wspólny mianownik towarzyszący wszystkim spornym zakazom (przedłużania, zmiany oraz wydawania nowych zezwoleń). Skoro przepis wymagający notyfikacji nie został poddany wymaganej procedurze notyfikacyjnej, to nie może być stosowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie Dyrektora Izby Celnej, przepisu u.g.h., w tym zwłaszcza dotyczące udzielania zezwoleń, łącznie z przepisami przejściowymi tej ustawy, dotyczącymi tej kwestii ( art. 129 ust. 2 u.g.h.) stanowią niedyskryminacyjne ograniczenia niektórych sposobów sprzedaży. Organ wskazał, że przepisy przejściowe u.g.h., w tym art. 129, 135 i 138 tej ustawy, umożliwiają dostosowanie się do nowych regulacji podmiotom urządzającym gry na automatach o niskich wygranych przed 2010 rokiem a nowe regulacje nie wpływają na sposób używania produktu ani jego możliwe zastosowanie (np. po przeprogramowaniu). W piśmie z dnia 16 października 2013 r. Spółka wnosiła o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Gdańsku sygn. akt III SA/Gd 262/10. W ocenie pełnomocnika Spółki, rozstrzygnięcie w tej sprawie będzie miało istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania. Organ wniósł o oddalenie tego wniosku, stojąc na stanowisku, że rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego będzie dotyczyć indywidualnej sprawy. W piśmie z dnia 1 marca 2014 r. Spółka ponowiła wniosek o zawieszenie postępowania, z taką samą argumentacją, jak w poprzednim wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Fakultatywne przesłanki zawieszenia postępowania wymienione są w art. 125 § 1 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a). Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 tej ustawy sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Redakcja tego przepisu wskazuje, że zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o wymienioną przesłankę następuje z urzędu a nie na wniosek strony. Jego celowość została natomiast pozostawiona ocenie Sądu i co do zasady, występuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym zależy od wyniku innego postępowania (administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przez Trybunałem Konstytucyjnym). Praktyka sądowa i piśmiennictwo, wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania, opowiadają się za szerokim rozumieniem pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania" ( postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt I FZ 248/09; postanowienie NSA z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II FZ 200/08; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, wydanie 4 Lex a Wolters Kluwer business Warszawa 2011, uwaga 4, str. 375; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tarno, wydanie 5 Lexis Nexis uwaga 4 str. 333). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, a celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I FZ 221/08 cytowane w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 18 lutego 2014 r. II GZ 39/14, dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie rozpoznającemu niniejszą sprawę z urzędu wiadomym jest, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13, na podstawie art. 193 Konstytucji RP przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne następującej treści: "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". W ocenie Sądu, powyższe pytanie prawne przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zważyć należy, że zarówno w rozpoznawanej sprawie, jak i w sprawie, w której Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował się na przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego wystąpiły wątpliwości co do możliwości ograniczenie prawa urządzania gier na automatach tylko w kasynach gry, z uwagi na brak notyfikacji przepisów tej ustawy, m.in. art. 129 ust. 2 u.g.h. Naruszenie obowiązku notyfikacji przepisów technicznych, wynikającego z dyrektywy 98/34/WE, ma charakter naruszenia trybu ustawodawczego, którego konstytucyjność może być badana wyłącznie w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jeżeli w konkretnym postępowaniu sąd poweźmie wątpliwości, że doszło do takiej wadliwości trybu ustawodawczego, może nie stosować tych przepisów tylko w ten sposób, że zawiesi prowadzone postępowanie, w którym miałyby one zostać zastosowane i skieruje stosowne pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r. IV KK 183/13 (publ .LEX nr 1409532). W rozpoznawanej sprawie przedstawianie Trybunałowi Konstytucyjnemu kolejnego pytania prawnego Sąd uznał za niecelowe, z uwagi na to, że dokonał tego już Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie akt II GSK 686/13. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 stycznia 2014 r. NSA wyraźnie akcentował, że rozstrzygnięcie kwestii braku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych odnosi się w zasadniczej części do zarzutów naruszenia Konstytucji RP, poprzez pominięcie istotnego elementu krajowej procedury ustawodawczej, a także naruszenia zasady wolności gospodarczej. Rozstrzygnięcie zaś tych zagadnień leży w gestii Trybunału Konstytucyjnego i dopiero po jego wypowiedzi w tej materii rolą sądu administracyjnego będzie dokonanie oceny na ile i czy w ogóle wskazane kwestie związane z notyfikacją przepisów ustawy hazardowej mają wpływ na zapadłe przed organni celnymi decyzje. Zatem uznać należało, że odpowiedź na pytane prawne NSA sformułowane w postanowieniu z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13 będzie miało decydujący wpływ na ustalenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Dotyczy ono wprawdzie art. 14 ust. 1 i art.89 ust.1 pkt 2 u.g.h. ale istotą jego jest wyjaśnienie wątpliwości co do zgodności Konstytucją również innych przepisów tej ustawy, które mogą potencjalnie być uznane za przepisy techniczne, z uwagi na przebieg procesu legislacyjnego. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy za w istocie od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym a zarejestrowanej pod sygnaturą P 4/14. Zauważyć też należy, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ujawniła się istotna rozbieżność co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych. Rozbieżność ta prowadzi do wydawania różnych orzeczeń w identycznych stanach faktycznych (problem ten jest dostrzegany w orzecznictwie TK, o czym świadczy treść uzasadnienia wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 4/11). Niewątpliwie zatem także pewność orzecznictwa i jego stabilność stanowią same w sobie jedną z gwarancji praworządnego państwa prawa. Z tych względów, podzielając wątpliwości NSA wyrażone w wyżej powoływanym pytaniu prejudycjalnym skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności w aspekcie wymogu notyfikowania przepisów ustawy o grach hazardowych, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, po dokonaniu oceny z punktu widzenia celowości, sprawiedliwości, oraz ekonomiki procesowej, a także mając na względzie konieczność rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, doszedł do przekonania, że zawieszenie postępowania, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jest uzasadnione aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazywane przez stronę skarżącą w jej wnioskach.