II SA/Ol 431/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Fundacji "[...]" o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Fundacji "[...]" na decyzję Wojewody W. z dnia 20 marca 2015 r., nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. We wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji skarżąca Fundacja podniosła, że kupiła działkę nr "[...]", na której m.in. prowadzona jest inwestycja objęta zaskarżoną decyzją, do realizacji swoich celów statutowych, w szczególności do zachowania funkcji przyrodniczych tej działki. Fundacja wyjaśniła jest również właścicielem działek pośrednio sąsiadujących z działką nr "[...]", rozdzielonych jedynie drogą. Działka nr "[...]", wraz z innymi działkami Fundacji, stanowi część większego obszaru zagospodarowania przyrodniczego nieruchomości przez skarżącą. Celem Fundacji jest bowiem zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych "[...]" Parku Krajobrazowego "[...]". Skarżąca podniosła, że prowadzenie robót budowlanych na tej działce, zgodnie z zaskarżoną decyzją, stwarza niebezpieczeństwo usunięcia lub znacznego uszkodzenia istniejącej na działce szaty roślinnej, a więc całkowitego zlikwidowania jej walorów przyrodniczych i krajobrazowych, w takim zakresie, że odtworzenie pierwotnego stanu tej działki będzie praktycznie niemożliwe, a odtworzenie zbliżonego stanu - znacznie utrudnione i może zająć nawet kilkadziesiąt lat. Skarżąca zaznaczyła, że działka znajduje się w centrum planowanej inwestycji, między projektowanymi budynkami. Wykonanie tuż przy granicach tej działki prac związanych z planowanymi zabudowaniami będzie wiązało się ze zniszczeniem roślinności na działce nr "[...]". Ponadto przez tę działkę, zgodnie z projektem, ma przechodzić przyłącze energetyczne łączące poszczególne budynki, co wiąże się z wykonywaniem prac ziemnych, niszczących istniejącą tam roślinność. Skarżąca dodała, że wykonanie zaskarżonej decyzji może stwarzać niebezpieczeństwo powstania szkody lub skutków trudnych do odwrócenia także po stronie inwestora. W projekcie powiem przewidziano tzw. "powierzchnie utwardzone" w centralnej części zabudowań, stanowiące w istocie swoiste drogi wewnętrzne do planowanych budynków, które wychodzą na działkę skarżącej, a nie na istniejącą drogę. Skarżąca nie wyraża i nie wyrazi zgody na uczynienie z jej nieruchomości centralnej drogi wewnętrznej spornej inwestycji. Powyższe może skutkować brakiem dostępu inwestycji do drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Przyjmuje się, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo (zob. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa. gov.pl, dalej jako CBOSA). Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (tak w postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. II SA/Bk 352/06, CBOSA). Przedmiotowy wniosek dotyczy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonanie takiej decyzji stanowi realizację określonego w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.) prawa zabudowy, w związku z czym wstrzymanie wykonania takiej decyzji musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których rzeczywiście zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w art. 35a Prawa budowlanego, zgodnie z którym sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora (por. postanowienia: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 54/12 i z 22 listopada 2005 r. sygn. akt II OZ 1026/05, WSA we Wrocławiu z 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 467/11, WSA w Gliwicach z 3 listopada 2011 r., sygn. II SA/Gl 509/11, CBOSA). Z treści tego przepisu wynika, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora, a jedynie w niektórych przypadkach może odnieść się także do innych podmiotów. Inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. Kontynuowanie prac budowlanych, zanim Sąd rozstrzygnie wszelkie sprawy dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie może spowodować konieczność poniesienia ewentualnych kosztów związanych z rozbiórką wznoszonych obiektów budowlanych (zob. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OZ 1368/08, CBOSA). Powyższe nie oznacza, że negatywnymi konsekwencjami wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą być dotknięci także inni uczestnicy postępowania. Rozstrzygając więc wniosek dotyczący wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, Sąd ocenia go zarówno w stosunku do strony skarżącej, jak i uczestników postępowania, gdyż konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora, jak i pozostałe strony tego postępowania. Wobec tego, aby Sąd mógł stwierdzić czy w sprawie zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, skarżący kwestionujący taką decyzję musi przytoczyć konkretne okoliczności pozwalające na wniosek, że wstrzymanie wykonania tego aktu jest zasadne oraz wskazać dlaczego osoba uprawniona do prowadzenia robót budowlanych na podstawie zaskarżonej decyzji ma ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania, skoro to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 1335/10, CBOSA). Należy ponadto zauważyć, że chociaż w art. 61 § 3 ustawa p.p.s.a. mowa jest jedynie o uprawdopodobnieniu okoliczności wymienionych w tym przepisie, nie oznacza to, że samo przekonanie strony skarżącej, iż wykonanie decyzji wywoła szczególnie niekorzystne konsekwencje jest wystarczające do tego, aby wniosek został uwzględniony. Bez dokładnego przedstawienia sytuacji faktycznej nie jest możliwa ocena, czy wykonanie zaskarżonej decyzji rzeczywiście spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, bądź trudne do odwrócenia skutki. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że do wykazania, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczający sam wywód strony. Uzasadnienie wniosku powinno się bowiem odnosić do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Jego twierdzenia powinny być poparte dokumentami. Natomiast brak wyczerpującego uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (por. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. GZ 120/04 i z dnia 18 maja 2004 r. sygn. FZ 65/04, dostępne w CBOSA). Dokonując oceny przedmiotowego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Z treści wniosku wynika, że w ocenie skarżącej odmowa udzielenia ochrony tymczasowej może spowodować niebezpieczeństwo powstania trudnych do odwrócenia skutków dla środowiska naturalnego i walorów krajobrazowych jej działki przez zniszczenie lub znaczne uszkodzenie istniejącej szaty roślinnej w wyniku prowadzenia prac budowlanych. Należy przyznać, że wykonywanie prac budowlanych związanych ze sporną inwestycją wpłynie na szatę roślinną znajdującą się także na działce skarżącej Fundacji, gdyż działka ta rozdziela planowane budynki nr "[...]"od budynku nr "[...]". Należało więc ocenić wartość przyrodniczą tej działki. W tym zakresie skarżąca we wniosku wskazała jedynie ogólnikowo na walory przyrodnicze i krajobrazowe działki, nie precyzując ich jednak. Z akt administracyjnych wynika, że sporna inwestycja jest planowana na obszarze "[...]"Parku Krajobrazowego, na obszarze specjalnej ochrony Natura 2000 "[...]"oraz specjalny obszar ochrony "[...]". Ochrona interesów inwestora, nie może przeważać nad wartością przyrodniczą obszaru inwestycji. Analiza sporządzonego dla spornej inwestycji raportu o oddziaływaniu na środowisko prowadzi jednak do wniosku, że nie zaistnieje niebezpieczeństwo zlikwidowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych działki nr "[...]". Z raportu wynika m.in., że z uwagi na charakter inwestycji nie przewiduje się trwałych zmian w rzeźbie terenu i w sposobie jego zagospodarowania (w tym wycinki drzew). Projekt uwzględnia typowe dla "[...]" krajobrazu walory architektoniczne, jakie częściowo zostały zachowane w "[...]", wobec czego przedsięwzięcie nie wpłynie negatywnie na krajobraz tego terenu. Na podstawie przeprowadzonego badania stwierdzono, że teren ten nie stanowi dogodnego żerowiska oraz siedliska lęgowego dla gatunków ptaków wymienionych w Załączniku I Dyrektywy Ptasiej i nie przewiduje się znaczącego negatywnego oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 "[...]"i gatunki ptaków wymienione w tym załączniku. Nie stwierdzono także na terenie objętym inwestycją ani jednego siedliska z załącznika I Dyrektywy Siedliskowej, które mogą być istotne dla powyższych gatunków. Ponadto, na terenie działek objętych planowaną inwestycją nie stwierdzono występowania gatunków roślin wymienionych w Załączniku II Dyrektywy Rady 92/43/EWG w sprawie gatunków roślin i zwierząt, których ochrona wymaga wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony. Dodać należy, że argumenty podniesione przeciwko legalności zaskarżonej decyzji nie mogą być uznane za stanowiące o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tej sytuacji należy uznać, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie spowoduje trudnych do odwrócenia skutków. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.