II SA/Ol 431/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że A. K. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 1 sierpnia 2016 r. Decyzją z dnia "[...]" Starosta orzekł o uznaniu A. K. z dniem 1 sierpnia 2016 r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji podano, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ww. ustawy jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Od decyzji powyższej A. K. nie wniósł odwołania. W dniu 26 stycznia 2017 r. A. K. wystąpił do Starosty z prośbą o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W piśmie wskazał, że w okresie od 17 grudnia 2010 r. do 28 lipca 2016 r. pobierał zasiłek dla opiekuna. Starosta decyzją z dnia "[...]" orzekł o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 26 stycznia 2017 r. A.K. wniósł w dniu 24 lutego 2017 r. odwołanie, w którym wskazał, że od lipca 2013 r do 28 lipca 2016 r. pobierał zasiłek dla opiekuna. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez co najmniej 365 dni m. in. był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Mając na uwadze powyższą regulację prawną organ odwoławczy stwierdził, że niezbędnym do ustalenia uprawnień zasiłkowych było sprawdzenie czy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień ostatniego zarejestrowania, tj. od dnia 31 stycznia 2015r. do dnia 31 lipca 2016r. A. K. wykazywał się aktywnością zawodową, która uprawniałaby go do uzyskania świadczenia w postaci zasiłku dla bezrobotnych. Z posiadanych zaś przez organ dokumentów wynika, że skarżący w okresie od 31 stycznia 2015r. do 28 lipca 2016r. pobierał zasiłek dla opiekuna z tytułu opieki nad matką. Wojewoda zaznaczył, że zmiana przepisów dotyczących korzystania z instrumentów wsparcia na rynku pracy przez osoby pobierające uprzednio świadczenie dla opiekuna nastąpiła dopiero z dniem 1 stycznia 2017r., zatem ten stan prawny nie obowiązywał w chwili rejestracji A. K. w urzędzie pracy. W dniu 25 kwietnia 2017 r. A. K. wniósł skargę na decyzję Wojewody z dnia "[...]". W uzasadnieniu stwierdził jedynie, że załączone orzeczenie o niepełnosprawności dotyczy Z. K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 j.t. ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2017 r., poz. 1369 j.t.. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 26 stycznia 2017r. Wskazać trzeba, że podstawę materialnoprawną przedmiotowego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016r., poz. 645 j.t.). Stosownie do przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Zgodnie z ust. 2 pkt 9 przytoczonego przepisu do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okres pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Zaznaczyć należy, że ustawą z dnia 6 października 2016 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1940) zmieniono art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, dodając do niego, obowiązujący od 1 stycznia 2017r., pkt 9. Organy administracyjne stanęły na stanowisku, że kluczowym dla ustalenia uprawnień zasiłkowych skarżącego było zweryfikowanie czy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień ostatniego zarejestrowania, tj. od dnia 31 stycznia 2015r. do dnia 31 lipca 2016r. A. K. wykazywał się aktywnością zawodową, która uprawniałaby go do uzyskania świadczenia w postaci zasiłku dla bezrobotnych Z posiadanych zaś przez organ dokumentów wynika, że skarżący w okresie od 31 stycznia 2015r. do 28 lipca 2016r. pobierał zasiłek dla opiekuna z tytułu opieki nad matką, które to świadczenie uprawniało go do ubiegania się o zasiłek dla bezrobotnych, ale dopiero od dnia 1 stycznia 2017 r., a nie od dnia rejestracji. A. K. złożył w dniu 26 stycznia 2017 r. wniosek o ponowne ustalenie prawa do zasiłku dla bezrobotnych w związku ze zmianą przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zakresie uwzględnienie okresów pobierania zasiłku dla opiekuna do wymaganych 365 dni uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych. Wojewoda zaznaczył, że ustawa z dnia 6 października 2016 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, nie zawiera przepisów przejściowych, regulujących sytuację opiekunów osób niepełnosprawnych, rejestrujących się w urzędzie pracy do dnia 31 grudnia 2016r. Oznacza to, że wprowadzone tą ustawą przepisy mają zastosowanie tylko do osób rejestrujących się w urzędzie pracy już po jej wejściu w życie, tj. po 1 stycznia 2017 r. W ocenie Sądu nie można zgodzić się z takim stanowiskiem organu. Faktem jest, że przedmiotowa ustawa zmieniająca kluczowy dla niniejszej sprawy przepis nie zawiera przepisów przejściowych, które regulowałyby sytuację osób, będących opiekunami osób niepełnosprawnych, rejestrujących się w urzędzie pracy do dnia 31 grudnia 2016r. Brak takich regulacji nie może jednak automatycznie skutkować tym, że osoby takie będą ponosić z tego tytułu negatywne konsekwencje prawne. Takie założenie organu jest nie do przyjęcia, a wręcz godzi ono w podstawowe zasady państwa prawnego, a przede wszystkim w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wynikającą z art. 32 ustawy zasadniczej. Z zasady tej wynika nakaz równego czyli jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą. Takie ujęcie zasady równości dopuszcza zatem odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie mają. Ustalenie, czy zasada równości została w konkretnym przypadku rzeczywiście naruszona, wymaga zatem ustalenia kręgu adresatów, do których odnosi się budząca wątpliwości norma prawna, oraz wskazania tych elementów, które są prawnie relewantne (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 17 marca 2015 r., K31/13; z 29 czerwca 2001 r., K 23/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 124; 14 lipca 2004 r., SK 8/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 65; 5 września 2005 r., P 18/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 88). Równe traktowanie oznacza traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących. Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom, które taką cechę posiadają, oraz podmiotom, które jej nie posiadają. W każdym przypadku podmioty należące niewątpliwie do tej samej kategorii muszą być traktowane równo, a podmioty należące do istotnie różnych kategorii, mogą być traktowane różnie. (zob. wyroki TK z 6 marca 2007 r., P 45/06, OKK ZU nr 3/A/ 2007, poz. 22 i z 23 listopada 2010 r., K 5/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 106). Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Różnicowanie podmiotów prawa charakteryzujących się wspólną cechą istotną jest dopuszczalne (nie narusza zasady równości), ale warunkiem sine qua non jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Nie wolno dokonywać zróżnicowania według dowolnie ustalonego kryterium. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy - wprowadzone różnicowanie musi mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Kryterium zróżnicowania musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostają naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (zob. wyroki TK z 23 listopada 2010 r. sygn. K 5/10; z 19 kwietnia 2011 r., sygn. P 41/09, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 25; z 18 czerwca 2013 r., sygn. K 37/12, OTK ZU, nr 5/A/2013, poz. 60; z 5 listopada 2013 r., sygn. K 40/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 120; z 17 czerwca 2014 r., P 6/12, niepubl.). Przywołania wymaga także pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2013 r. II GSK 2331/11, w myśl którego z ustanowionej na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają przy tym, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Z powyższego wynika, że zasada równości nie ma oznaczać identyczności. Dyskryminacja rozumiana jest zaś jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się w obiektywnie takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. I OSK 607/11). Zdaniem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt I PK 201/09, nie zawsze odmienne potraktowanie stanowi o braku równości i o dyskryminacji. Ocena owego zróżnicowania sytuacji podmiotów zawsze wynika z ustalenia, czy różnicowaniu temu można przypisać uzasadniony charakter. Zróżnicowanie jest uzasadnione jeśli pozostaje w związku bezpośrednim z celem przepisów, wagą interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone, pozostaje w proporcji do interesów naruszanych, zróżnicowanie nie uwłacza w sposób zasadniczy innym wartościom. W ocenie Sądu zróżnicowanie jest uzasadnione, jeśli pozostaje w bezpośrednim związku z ratio legis ustawy jakim jest uzyskanie określonego, zamierzonego efektu. Celem nowelizacji art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy było objęcie ochroną zasiłkową osób sprawujących opiekę nad najbliższymi. Zaproponowana przez organy interpretacja znowelizowanych przepisów prowadzi do sytuacji, że mają one zastosowanie tylko do osób rejestrujących się w urzędzie pracy już po jej wejściu w życie, tj. po 1 stycznia 2017 r. Pozostałe zaś osoby będące w takiej sytuacji jak skarżący, czyli pobierające zasiłek dla opiekuna z tytułu opieki nad osobą najbliższą do 31 grudnia 2016r., nie mogą skorzystać z dobrodziejstwa tego przepisu. W ocenie Sądu jest to interpretacja dyskryminująca te osoby. W takiej sytuacji jedynym elementem przesądzającym o tym, czy dana osoba skorzysta z rzeczonego uprawnienia miałaby być sztywno określona data 1 stycznia 2017r. nie jest z pewnością kryterium obiektywnym i sprawiedliwym, a przecież wprowadzone różnicowanie musi mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Rzeczą oczywistą jest to, że nową regulacją prawną wprowadzoną od dnia 1 stycznia 2017 r. nie można obejmować wszystkich osób, które kiedykolwiek pobierały świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy lub zasiłek dla opiekuna. Brak jednak przepisów przejściowych we wprowadzeniu tej bardzo korzystnej regulacji dla osób opiekującymi się swoimi bliskimi nie powinno oznaczać, że dotyczy ona tylko opiekunów osób, którzy po ich śmierci zarejestrowali się w biurze pracy dopiero w 2017 r. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie w tego typu sytuacjach jak skarżącego nie powinna być rozstrzygająca data pierwszej rejestracji. Organy administracji powinny uwzględnić również drugą z dat to jest 26 stycznia 2017 r. kiedy to ponownie, po zmianie unormowania prawnego A. K. zwrócił się o przyznanie mu zasiłku dla bezrobotnych. Jeżeli więc po zmianie normy prawnej decydującej o możliwości przyznania zasiłku dla bezrobotnych, na dzień złożenia wniosku to jest na dzień 26 stycznia 2017 r. skarżący od powyższego dnia miałby mieć co najmniej 365 dni zaliczonych jako okresy równorzędne w ciągu 18 miesięcy od dnia 26 stycznia 2017 r. to zasiłek dla bezrobotnych powinien mu być przyznany z racji pobierania wcześniej zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad zmarłą matką. Rozpatrując sprawę ponownie organ zobligowany jest zatem zastosować przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o ponowne ustalenie prawa do zasiłku dla bezrobotnych – z dnia 26 stycznia 2017r., a z nie z dnia rejestracji skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy, przy uwzględnieniu, że datą początkową do uwzględnienia i 18 miesięcy i 365 dni jest dzień 26 stycznia 2017 r. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.