II SA/Ol 434/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 440 zł (czterystu czterdziestu złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 13 lutego 2009r. do Starosty wpłynął wniosek P. C. o wydanie prawa jazdy kategorii B. Decyzją z dnia "[...]" Starosta odmówił P. C. wydania prawa jazdy kategorii B. Po rozpatrzeniu odwołania od tego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję z powodu naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolejną decyzją z dnia "[...]" Starosta odmówił P. C. wydania prawa jazdy kategorii B. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że bezspornym w sprawie jest, iż P. C. zdał egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie kategorii B prawa jazdy. Potwierdza to bowiem protokół numer "[...]" z dnia 9 sierpnia 1990r. z wyników egzaminu kandydatów na kierowców i kierowców przeprowadzonego w LOK w "[...]". Organ stwierdził, że kluczowym w sprawie jest, iż egzamin strony nie odbył się w wojewódzkim ośrodku ruchu drogowego czyli instytucji powołanej obecnie do przeprowadzania egzaminów państwowych. Dlatego należy w ocenie organu uznać, że P. C. nie uzyskał wyniku pozytywnego z egzaminu państwowego wymaganego dla danej kategorii prawa jazdy. Starosta podkreślił, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, prawo jazdy lub pozwolenie albo wtórnik tych dokumentów wydaje się po spełnieniu wymienionych w przepisie warunków, w tym przedłożenia wymaganego zaświadczenia o ukończeniu kursu. Stąd w ocenie organu fakt odbycia szkolenia potwierdzać może jedynie zaświadczenie wydane przez kierownika ośrodka szkolenia kierowców, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Takie zaświadczenie bowiem nie zostało dołączone do wniosku, nie jest ono również w posiadaniu LOK, ani nie znajduje się w Urzędzie Starostwa Powiatowego. Organ zwrócił również uwagę na odmienne od obecnych uwarunkowania szkolenia przyszłych kierowców w roku 1990r., kiedy to natężenie ruchu drogowego było znacznie mniejsze. Odwołanie od tej decyzji wniósł P. C.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 76 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 90 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, przejawiające się w przyjęciu, że protokół nr "[...]" z dnia 9 sierpnia 1990r. z wyników egzaminu kandydatów na kierowców, przeprowadzonego w LOK w "[...]", nie stanowi dowodu na zdanie z wynikiem pozytywnym egzaminu państwowego wymaganego dla danej kategorii w rozumieniu art. 90 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym bez przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu przeciwko osnowie tego dokumentu. Odwołujący się wskazał również na naruszenie art. 75 § 1 i art. 86 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na przyjęciu, iż tylko zaświadczenie o ukończeniu wymaganego dla danej kategorii rodzaju szkolenia w rozumieniu § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 21 stycznia 2004r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami jest jedynym formalnym dowodem stwierdzającym zaświadczoną okoliczność, podczas gdy z domniemania faktycznego oraz przesłuchania strony wynika bezspornie fakt odbycia szkolenia wymaganego dla danej kategorii prawa jazdy. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał w swoim rozstrzygnięciu na obowiązujący w dniu 21 sierpnia 1990r. przepis art. 79 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 1 lutego 1983r. Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym Minister Komunikacji w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych określi sposób postępowania w sprawach dotyczących uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, rowerami i pojazdami zaprzęgowymi oraz określa wzory odpowiednich dokumentów. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie tej delegacji ustawowej Minister Komunikacji wydał w dniu 28 grudnia 1983r. zarządzenie Nr 110 ustalając Instrukcję w sprawie postępowania związanego z wydawaniem, zatrzymywaniem, cofaniem i przywracaniem uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, rowerami, motorowerami i pojazdami zaprzęgowymi oraz wzorów stosowanych przy tym dokumentów, stanowiącą załącznik do zarządzenia. Organ odwoławczy podniósł przy tym, że stosownie do ust. 11 § 5 tej instrukcji, osobom, które w ciągu roku od daty wyznaczonego pierwszego egzaminu nie uzyskały w tym okresie pozytywnej oceny z całości egzaminu lub w ciągu jednego roku od daty złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym nie odebrały uprawnienia do kierowania pojazdami, zwraca się za potwierdzeniem, podanie o wydanie uprawnienia wraz z załącznikami, uznając za unieważnione uzyskane dotychczas wyniki egzaminu. Kolegium podniosło, że organy podjęły próbę uzyskania dokumentów potwierdzających fakt posiadania przez stronę prawa jazdy, odbycia szkolenia, zwrotu dokumentów po roku nieodebrania prawa jazdy, jednakże okazały się one bezskuteczne. Jedynym dowodem w sprawie jest protokół z egzaminów, które posiada Wydział Komunikacji i które potwierdzają zdanie przedmiotowego egzaminu na prawo jazdy kategorii B przez stronę. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że z mocy obowiązującego w 1991r. prawa, P. C. słusznie unieważniono uzyskane wówczas wyniki egzaminów. Skargę na powyższą decyzję wywiódł P. C., zarzucając jej naruszenie art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez oparcie rozstrzygnięcia na akcie prawnym nieobowiązującym, a ponadto z definicji nie będącym źródłem prawa. Strona wniosła o uchylenie decyzji zapadłych w obu instancjach. Skarżący podniósł, że przywołana przez Kolegium instrukcja w sprawie postępowania związanego z wydawaniem..., stanowiąca załącznik do zarządzenia Nr 110 z dnia 28 grudnia 1983r., nie mogła stanowić legalnej podstawy do podejmowania konstytutywnych rozstrzygnięć do jakich należy decyzja o wydaniu prawa jazdy. W opinii strony skarżącej nawet jeśliby przyjąć, że taka instrukcja może być podstawą zaskarżonej decyzji, to w przedmiotowej sprawie brak jest dowodów warunkujących spełnienie wynikającej z tej instrukcji przesłanki unieważnienia egzaminu P. C. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na gruncie przedmiotowej sprawy bezsporne jest, że skarżący P. C. zdał egzamin teoretyczny i praktyczny na prawo jazdy kategorii B. Potwierdza to protokół numer "[...]" z dnia 9 sierpnia 1990r. z wyników egzaminu kandydatów na kierowców i kierowców przeprowadzony w LOK w "[...]". Ponadto z akt sprawy (akta adm., k – 14) wynika, że skarżący w dniu 21 sierpnia 1990r. złożył w Starostwie Powiatowym podanie o wydanie prawa jazdy. Jednakże strona nie odebrała tego dokumentu. Dopiero w dniu 13 lutego 2009r. do Starosty wpłynął wniosek P. C. o wydanie prawa jazdy kategorii B. Natomiast organ odwoławczy wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o art. 90 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) wskazując, że skarżący nie legitymuje się zdanym z wynikiem pozytywnym egzaminem państwowym wymaganym dla danej kategorii prawa jazdy. Organ przywołał przy tym zarządzenie Nr 110 Ministra Komunikacji z dnia 28 grudnia 1983r., wskazując na załącznik do tego zarządzenia w postaci Instrukcji w sprawie postępowania związanego z wydawaniem, zatrzymywaniem, cofaniem i przywracaniem uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, rowerami, motorowerami i pojazdami zaprzęgowymi oraz wzorów stosowanych przy tym dokumentów (Dz. Urz. Ministerstwa Komunikacji nr 16, poz. 129). Zarządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 79 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 1 lutego 1983r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 83r., Nr 6, poz. 35), zgodnie z którym Minister Komunikacji w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych określi sposób postępowania w sprawach dotyczących uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, rowerami i pojazdami zaprzęgowymi oraz określa wzory odpowiednich dokumentów. § 5 ust. 11 Instrukcji stanowił, że osobom, które w ciągu roku od daty wyznaczonego pierwszego egzaminu nie uzyskały w tym okresie pozytywnej oceny z całości egzaminu lub w ciągu jednego roku od daty złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym nie odebrały uprawnienia do kierowania pojazdami, zwraca się za potwierdzeniem, podanie o wydanie uprawnienia wraz z załącznikami, uznając za unieważnione uzyskane dotychczas wyniki egzaminu. Odnosząc się do wspomnianej delegacji ustawowej trzeba zauważyć, że art. 42 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uchwalonej w dniu 22 lipca 1956r. (Dz. U. z 1976, Nr 7, poz. 36 ze zm.), która to regulacja prawna obowiązywała również w dniu 9 sierpnia 1990r. (data złożenia z wynikiem pozytywnym egzaminu praktycznego i teoretycznego na prawo jazdy kat. B) i w dniu 9 sierpnia 1991r. (upływ jednego roku od momentu zdania egzaminu), upoważniał ministrów do wydawania na podstawie ustaw i w celu ich wykonania rozporządzeń i zarządzeń. Takie samo uprawnienie przewidywała w art. 56 ust. 3 Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. 92r., Nr 84, poz. 426). Dopiero obecnie obowiązująca Konstytucja RP wykluczyła możliwość wydawania przez ministrów zarządzeń o charakterze powszechnie obowiązującym. Wydaje się więc, że można uznać przedmiotowe zarządzenie jako obowiązujące w momencie zdania przez skarżącego egzaminu na prawo jazdy oraz po upływie roku od złożenia egzaminu. Zaznaczyć trzeba jednak, że delegacja ustawowa do wydania zarządzenia była blankietowa, a zarządzenie regulowało wiele kwestii wykraczając poza delegację ustawową. Z tych względów § 5 ust. 11 Instrukcji jako wychodzący poza delegację ustawową zawartą w wówczas obowiązującej ustawie – Prawo o ruchu drogowym, nie mógł stanowić – w ocenie Sądu - samodzielnej podstawy do zwrotu podania o wydanie prawa jazdy i unieważnienia wyników egzaminu. Niemniej jednak, nawet zakładając obowiązywanie tego zarządzenia w sierpniu 1991 r. należy zauważyć w kontekście przedmiotowej sprawy, że nie zostały spełnione przesłanki tej regulacji prawnej. Organ nie dysponuje bowiem jakimkolwiek potwierdzeniem zwrócenia stronie podania o wydanie uprawnienia wraz z załącznikami. Tym samym Kolegium w sposób niezasadny powołało się na ten przepis jako podstawę unieważnienia wyników egzaminu z mocy prawa w 1991 r. Chcąc zastosować tą regulację prawną, organ musiałby dysponować dowodami w postaci dokumentów stanowiących, że stronie z całą pewnością skutecznie zwrócono podanie o wydanie uprawnienia, uznając za unieważnione uzyskane dotychczas wyniki egzaminu. Jest to bardzo istotna okoliczność, ponieważ strona otrzymując zwrot takiego dokumentu mogłaby przecież podjąć próbę zaskarżenia unieważnionego w ten sposób egzaminu. Takie postępowanie wydawałoby się bardzo prawdopodobne i racjonalne ponieważ trudno przyjąć, że skarżący zdając egzamin na prawo jazdy łatwo pogodziłby się z jego unieważnieniem. Dlatego też tak istotne było udokumentowanie tej okoliczności, która przecież wywołuje dla strony daleko idące skutki prawne. Z całą pewnością niedopuszczalne jest przyjmowanie jakiegokolwiek domniemania w tym zakresie, bez oparcia w materiale dowodowym. Jednocześnie przyjąć należy, że bez dokumentu potwierdzającego zwrot podania o wydanie prawa jazdy i uznania wyników egzaminu za nieważne nie jest możliwe przyjęcie, że zaistniała przesłanka unieważnienia wyników egzaminu z § 5 ust. 11 Instrukcji stanowiącej załącznik do cyt. zarządzenia. Ponadto w związku z utratą mocy powyższego zarządzenia, nie można skutecznie wywieść, że nastąpiło unieważnienie wyników egzaminu, jeżeli organ nie dysponuje dokumentem potwierdzającym zwrot podania wraz z uznaniem za unieważnione dotychczasowych wyników egzaminu, przy czym dokument taki musiał być sporządzony w okresie kiedy zarządzenie jeszcze obowiązywało. Dlatego też decyzja organu odwoławczego stwierdzająca, że skarżącemu w 1991 r. z mocy prawa unieważniono wyniki egzaminu ze względu na brzmienie § 5 ust. 11 Instrukcji stanowiącej załącznik do zarządzenia nie jest zgodna z prawem, co powoduje konieczność jej uchylenia. Wskazać ponadto należy, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu. Skarżący wyraźnie wskazał na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które jego zdaniem zostały przez organ I instancji pogwałcone. Podjął on również próbę uzasadnienia wskazanych naruszeń. Jednakże Kolegium nie odniosło się do nich w swoim rozstrzygnięciu. Brak odniesienia się przez organ do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to z kolei musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. teza pierwsza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2005r., III SA/Wa 180/05). Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ustosunkowanie się w uzasadnieniu swojej decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza zawartych w odwołaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 1998r., II SA 1436/96). Organ odwoławczy w toku ponownego rozpatrzenia sprawy zobowiązany będzie zatem zbadać wszystkie podnoszone przez stronę odwołującą się zarzuty i odnieść się do nich precyzyjnie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Nie przesądzając więc wyniku sprawy należy podkreślić, że dla właściwego jej rozstrzygnięcia niezbędne jest jej ponowne rozpoznanie w toku II instancji, tak aby organ rozwiał wszelkie wątpliwości, co umożliwi wydanie pełnej oraz zgodnej z prawem decyzji. Dopiero zastosowanie się do przepisów postępowania administracyjnego umożliwi właściwą subsumcję odpowiednich przepisów prawa materialnego. Wobec powyższego, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt I uchylić zaskarżoną decyzję - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach rozstrzygnięto w pkt II na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt III, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku