II SA/Ol 439/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 16 "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia "[...]" P. S. – policjant w służbie stałej - zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w "[...]" o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu mieszkalnego położonego w miejscowości "[...]" przy ul. "[...]" nr "[...]". Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Komendant Powiatowy Policji w "[...]" odmówił P. S. przyznania pomocy finansowej. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazał art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (j.t. Dz. U. z 2007r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), § 1, § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). W uzasadnieniu podał, że na mocy art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, zastępczą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego jest - stosownie do art. 94 ust. powyższej ustawy - możliwość przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Natomiast zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego – za brak lokalu uznaje się, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej, spółdzielczego lokalu mieszkalnego, lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącą odrębna nieruchomość. Organ podniósł, iż ze znajdującej się w aktach sprawy kopii aktu notarialnego Rep. "[...]" nr "[...]" z dnia "[...]" wynika, że na mocy umowy darowizny P. S. otrzymał nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym murowanym w stanie surowym otwartym o pow. użytkowej "[...]" oraz budynek gospodarczy adoptowany na cele mieszkalne o pow. użytkowej "[...]" wraz z ustanowioną na rzecz jego rodziców bezpłatną, osobistą służebnością dożywotnią, polegającą na prawie wspólnego korzystania z całego budynku gospodarczego zaadaptowanego na cele mieszkalne do czasu zakończenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ponadto z kopii aktu notarialnego Rep. "[...]" nr "[...]" z dnia "[...]" wynika, że nastąpiło zrzeczenie się służebności osobistej polegającej na prawie wspólnego korzystania z całego budynku mieszkalnego do czasu zakończenia budowy domu mieszkalnego. Dlatego też, uwzględniając treść obu aktów notarialnych, jednoznacznie należy stwierdzić, że wnioskodawca wraz z żoną są właścicielami całego budynku gospodarczego adaptowanego na cele mieszkalne, który w akcie notarialnym z dnia "[...]" został określony mianem budynku mieszkalnego. Nadto, decyzją Komendanta Powiatowego Policji w "[...]" od dnia "[...]" przyznany został P. S. równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego, a w związku z faktem, że budynek gospodarczy został adaptowany na cele mieszkalne i została zmieniona jego funkcja przez co stał się budynkiem mieszkalnym, to zaczął spełniać kryteria lokalu mieszkalnego. Ponadto wskazał, iż z załączonego szkicu budynku, w którym mieszka wnioskodawca wraz z rodziną wynika, że ogólna powierzchnia pokoi wynosi 37,35m2, co w przeliczeniu na jednego członka rodziny zainteresowanego wynosi 9,34m2. Zostały zatem zachowane normy zaludnienia przysługujące policjantowi na jednego członka rodziny, które zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów wynoszą od 7 do 10m2. W odwołaniu od tej decyzji P. S. podniósł, że przyjęty przez organ stan faktyczny nie jest zgodny z rzeczywistym, gdyż w pomieszczeniach budynku gospodarczego zamieszkuje łącznie sześć osób, mianowicie w pokoju o pow. 20m2 zamieszkują jego rodzice, a w pokoju o pow. 17,5m2 zamieszkuje jego czteroosobowa rodzina. Dlatego też nie są spełnione w stosunku do jego rodziny normy zaludnienia. Dodał, że w złożonym przez siebie wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie uwzględnił rodziców bowiem nie pozostają oni z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, niemniej posiadają prawo do mieszkania w gospodarstwie domowym. Nadmienił, iż jego rodzina nie korzysta z pokoju rodziców, co w praktyce oznacza, że łączna powierzchnia mieszkalna służąca zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych wynosi zaledwie 17,5m2. Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu orzeczenia podniósł, iż argumentacja zwarta w odwołaniu ma na celu wyłącznie zwiększenie przysługujących skarżącemu norm zaludnienia jedynie poprzez fakt wspólnego zamieszkiwania z jego rodzicami. Powołując się na art. 89 ustawy o Policji wskazał, iż rodziców skarżącego nie można zaliczyć do członków jego rodziny bowiem nie prowadzą oni z nim wspólnego gospodarstwa domowego i nie są na jego wyłącznym utrzymaniu. Wskazał, że ze składanych przez P. S. w latach "[...]" oświadczeń mieszkaniowych dla ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wynika, iż osobami, które z nim zamieszkują, są wyłącznie jego żona i dzieci. Ponadto ze szkicu budynku sporządzonego przez skarżącego wynika, ze całkowita powierzchnia pokoi wynosi 37,35m2, co w przeliczeniu na czterech członków rodziny wynosi 9,34m2 na osobę, dlatego też zostały zachowane normy przysługujące policjantowi na jednego członka rodziny. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie P. S. żądając jej uchylenia i przyznania pomocy finansowej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 89 ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnię oraz błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu, iż w zajmowanym przez niego mieszkaniu mieszkają cztery osoby, a nie tak jak jest faktycznie sześć osób. Podniósł, iż zajmowany przez jego rodzinę i rodziców budynek nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i nie posiada zgody organów nadzoru budowlanego na jego zamieszkiwanie. Dlatego też zamieszkiwanie w powyższym budynku ma charakter przejściowy. Wskazał, iż błędne są ustalenia organu odwoławczego dotyczące wspólnego prowadzenia z rodzicami gospodarstwa domowego. Podniósł, iż na 37m2 powierzchni prowadzenie dwóch odrębnych gospodarstw domowych jest niemożliwe, nadto jego rodzice ze wglądu na swój podeszły wiek wymagają jego opieki, którą im na co dzień zapewnia. Dlatego też powierzchnię mieszkalną należy podzielić na sześć osób, co w sposób jednoznaczny pozwoliłoby ustalić, że posiada uprawnienia do pomocy finansowej, o której mowa w art. 88 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a). Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Legalność decyzji administracyjnych wymaga bowiem ich zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji organów obu instancji, bowiem stan faktyczny sprawy, zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a., nie został należycie wyjaśniony. Organy obu instancji zaniechały bowiem wyjaśnienia istotnych okoliczności, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Problematykę mieszkaniową policjantów regulują przepisy Rozdziału VIII ustawy o Policji noszącego tytuł "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", a w szczególności przepisy art. 88, art. 89, i art. 94 ust. 1 tejże ustawy. Zgodnie z art. 88 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny policjanta oraz ich uprawnień wynikających z odrębnych przepisów. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest więc wyraźnie powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, a w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1). Szczegółowe zasady przyznawania pomocy finansowej policjantom w służbie stałej określa rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. W sprawie bezsporne jest, co potwierdza materiał dowodowy, że skarżącemu, aktem notarialnym z dnia "[...]" darowana została przez jego rodziców nieruchomość położona we wsi "[...]", oznaczona nr ew. "[...]", o pow. "[...]", zabudowana budynkiem mieszkalnym murowanym w stanie surowym otwartym o pow. "[...]" oraz budynkiem gospodarczym adaptowanym na cele mieszkalne o pow. użytkowej "[...]", składającym się z dwóch pokoi, kuchni i łazienki. Powyższym aktem ustanowiono również na rzecz darczyńców dożywotnią bezpłatną służebność osobistą polegającą na prawie wspólnego korzystania z całego budynku gospodarczego adaptowanego na cele mieszkalne, do czasu zakończenia budowy domu mieszkalnego. Bezsporne jest również, że na podstawie aktu notarialnego z dnia "[...]" darczyńcy zrzekli się powyższej służebności osobistej. Ponadto, ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w "[...]" z dnia "[...]" wynika, że przyznano P. S. równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości "[...]" przy ul. "[...]" z uwzględnieniem czterech norm zaludnienia (żony i dwóch synów skarżącego). Z kolei w toku postępowania administracyjnego skarżący przedstawił oświadczenie, z którego wynika, iż ma świadomość, że zamieszkiwany przez niego i jego rodzinę budynek gospodarczy w sensie prawnym nie jest domem. W świetle tak zgromadzonego materiału dowodowego należało wyjaśnić, czy budynek gospodarczy znajdujący się na nieruchomości, którą skarżący otrzymał od rodziców nadawał się do zamieszkania z chwilą uzyskania jego własności i czy zaspokajał wówczas potrzeby mieszkaniowe policjanta. Przede wszystkim organ pierwszej instancji nie ustalił, czy budynek gospodarczy czasowo adaptowany do celów mieszkaniowych jest lokalem mieszkalnym nadającym się do zamieszkania. Trudno bowiem mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych w przypadku domu w budowie, czy też budynku gospodarczego bez odbioru. W orzecznictwie przyjmuje się, że samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na pobyt stały ludzi, które wraz z pomieszczeniami służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, gdy udzielone zostało zezwolenie na użytkowanie budynku (vide: wyrok WSA w Warszawie z dn. 9.03.2007r., sygn. II SA/Wa 1336/06, publ. LEX nr 338223). W sprawie organy nie ustaliły, czy zostało wydane pozwolenie na użytkowanie budynku gospodarczego (nie wynika to z akt sprawy, a skarżący wskazuje, iż nie posiada zgody organów nadzoru budowlanego na zamieszkiwanie budynku), ewentualnie czy skarżący samowolnie nie zmienił sposobu użytkowania tego budynku (art. 93 pkt 9b ustawy Prawo budowlane). Jest to o tyle istotne, iż w przypadku gdyby skarżący użytkował budynek bez stosownego zezwolenia na jego użytkowanie, to nie można mówić o remoncie takiego lokalu, a co za tym idzie nabyciu prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Ponadto w ocenie Sądu organ nie ustalił, czy zamieszkiwany przez skarżącego budynek gospodarczy spełnia normy zaludnienia na jednego członka rodziny. Bezsporną jest okoliczność, że powierzchnia mieszkaniowa budynku gospodarczego wynosi 37,5m2 (potwierdzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane szkic budynku) i składa się z dwóch pokoi o pow. 17,5m2 i 20m2. Niesporne jest również to, że w powyższym budynku mieszkają, a potwierdza to wystawione przez Urząd Gminy "[...]" poświadczenie zameldowania z dnia "[...]", rodzice skarżącego (do "[...]" przysługiwała im służebność osobista do korzystania z tego budynku) i zajmują w nim jeden pokój. Skoro więc powyższy budynek zamieszkuje sześć osób, to na jedną osobę przypada 6,25m2 powierzchni mieszkalnej, co oznacza, że nie zostały zaspokojone potrzeby mieszkaniowe policjanta, bowiem nie zostały zachowane normy zaludnienia przysługujące policjantowi na jednego członka rodziny, które wynoszą od 7m2 do 10m2. Zdaniem Sądu Komendant Powiatowy winien wyjaśnić również okoliczność pozostawania rodziców skarżącego z jego rodziną we wspólnym gospodarstwie domowym, bowiem zeznania skarżącego w tym przedmiocie są sprzeczne. W celu wyjaśnienia powyżej wskazanych okoliczności organ pierwszej instancji powinien przesłuchać zarówno P. S., jak i dorosłych domowników. Tymczasem Komendant Powiatowy Policji nie poczynił ustaleń w powyższym zakresie, zaniechał także wezwania skarżącego w celu złożenia wyjaśnień, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Wyjaśnienie wszystkich powyższych kwestii było i jest jednak nadal niezbędne do prawidłowego przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji zgodnej z prawem. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że w sprawie istnieją wątpliwości i niejasności, które organ pierwszej instancji powinien wyjaśnić w ponownym postępowaniu, w którym dokona ustaleń po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego w sprawie. Tym samym, należy stwierdzić, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów dotyczących podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, bowiem nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie. Skoro zaś organ pierwszej instancji nie zebrał pełnego materiału dowodowego i nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, to utrzymanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji decyzji Komendanta Powiatowego Policji w oparciu o taki materiał, stanowi naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie dowodowe we wskazanym wyżej zakresie. W oparciu o prawidłowo zebrany i kompletny materiał dowodowy organ rozstrzygnie o ewentualnym istnieniu w sprawie przesłanek określonych w art. 94 ust. 1 ustawy o policji. Stosownie bowiem do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dowodów. Z zasady tej wynika, między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Konkludując, w ocenie Sądu organy obu instancji prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie naruszyły przepisy postępowania, ponieważ nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób pozwalający wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji, mając na uwadze wskazania Sądu, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a. w celu wyjaśnienia wszelkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia w związku z wątpliwościami zaistniałymi w niniejszej sprawie. Prowadząc postępowanie dowodowe organ winien jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Następnie, po wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości w sprawie, powinien dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego na podstawie art. 80 k.p.a. Z tych względów, skład orzekający w przedmiotowej sprawie uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a orzekł, jak w pkt I wyroku. Orzeczenie o wykonalności oparto na zasadzie art. 152 p.p.s.a. ----------------------- 8