II SA/Ol 439/13

Dnia 9 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 roku sprawy ze skargi M. O. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wymeldowania 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia 12 grudnia 2012 r. T. S. wystąpiła o wymeldowanie małoletnich W. O. oraz E. O. z pobytu stałego w lokalu przy ul. "[...]" w O., gdyż w dniu 9 lutego 2012 r. opuściły dotychczasowe miejsce pobytu i zamieszkały ze swoją nową rodziną zastępczą u W. i M. O. w W., stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego "[...]". Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 13 lutego 2013 r. nr "[...]" Prezydent O., orzekł na podstawie art. 15 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, o wymeldowaniu z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego "[...]" w O. małoletnich dzieci: E. O. i W. O. W uzasadnieniu podano, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające potwierdziło okoliczność, iż w dniu 9 lutego 2012 r. małoletnie opuściły dotychczasowe miejsce pobytu stałego i zamieszkały w rodzinie zastępczej W. i M. O. w W. przy ul. "[...]". Przywołano treść art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wyjaśniając, że w sprawie zaistniały okoliczności wskazane w cytowanym przepisie, bowiem nastąpiło trwałe i dobrowolne opuszczenie stałego miejsca pobytu. Opiekunka prawna dziewczynek nie wyraziła zgody na ich wymeldowanie z dotychczasowego miejsca pobytu, gdyż w nowym miejscu przebywają wbrew własnej woli. Zameldowane są od urodzenia w O. i w przyszłości tutaj powrócą. Wskazała, że charakter pobytu dzieci w rodzinie zstępczej przez nią stworzonej ma charakter czasowy do ukończenia przez dzieci 18 roku życia i potem powrócą do miejsca stałego zameldowania. Będzie to jedyne centrum życiowe dzieci, w którym skoncentrują swoje sprawy osobiste i życiowe. Podniosła, że to sytuacja, która zaistniała w dotychczasowej rodzinie zastępczej zmusiła je do opuszczenia miejsca zamieszkania. Organ ustalił, że tytuł prawny do lokalu przy ul. "[...]" przysługuje jedynie T. S., zaś dzieci nie są uprawnione do ww. lokalu ani przebywania w nim, gdyż umowa najmu lokalu zawarta została w dniu 20 marca 2006 r. pomiędzy Gminą O. a T. i K. S. Sąd Rejonowy Wydział Rodzinny i Nieletnich pozbawił matkę małoletnich R. S. władzy rodzicielskiej nad małoletnimi, rozwiązał rodzinę zastępczą dla dzieci w osobach T. i K. S., oraz ustanowił rodzinę zastępczą w osobach W. i M. O. postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2012 r. Ustalono, że małoletnie realizują obowiązek szkolny od dnia 3 września 2012 r. w I klasie Gimnazjum w W. oraz, że dzieci zostały zameldowane na pobyt czasowy powyższej 3 miesięcy w lokalu przy ul. "[...]" w W. na okres do dnia 2 stycznia 2017 r. E. O., oraz do dnia 9 grudnia 2017 r. W. O. Wskazano, że okoliczność zameldowania dzieci na pobyt czasowy w W. nie jest wystarczającą aby przyjąć, że małoletnie po ukończeniu pełnoletniości albo po usamodzielnieniu się wrócą do lokalu T. S. zwłaszcza, że osoba ta nie godzi się na ponowne ich zamieszkanie skoro wystąpiła o ich wymeldowanie. Wyjaśniono, że w tej sprawie zamiar zmiany miejsca pobytu stałego został wyrażony przez Sąd Rejonowy, który skierował dzieci do rodziny zastępczej p. O. decydując o ich nowym miejscu pobytu. Od decyzji tej odwołanie wniosła M. O. zarzucając, że małoletnie nie powinny pozostać bez stałego zameldowania w swoim dotychczasowym miejscu zamieszkania. Przyznała, że T. S. ma tytuł prawny do lokalu przy ul. "[...]" lecz dzieci były tam zameldowane od urodzenia przez swojego dziadka i opiekuna prawnego. To dziadek zamienił swoje mieszkanie własnościowe na ten dom celem stworzenia dzieciom w przyszłości dachu nad głową. Także zaufał swojej żonie T. S., że będzie należycie sprawowała opiekę nad jego wnuczkami, tymczasem okazało się, że po jego śmierci p. S. pozbyła się dzieci, które wspólnie z dziadkiem wychowywała przez 9 lat. Podniosła, że w organie znajdują się dokumenty, które jej ojciec składał przy zamianie mieszkania, z których wynika, że celem tej zamiany było poprawienie warunków bytowych dla jego wnuczek nie zaś dla żony, która obecnie przejęła kolejne już mieszkanie komunalne, gdyż posiadała swoje własne i wyrzuciła dzieci pozbawiając je stałego zameldowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993, ze zm.), decyzją z dnia 11 kwietnia 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia organ przywołał art. 15 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Wojewoda wyjaśnił, że zameldowanie i wymeldowanie z lokalu ma jedynie charakter ewidencyjny i nie rodzi żadnych uprawnień do lokalu. Wskazano, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego ma miejsce wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i dobrowolny. Uznano, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że małoletnie w sposób trwały opuściły swoje dotychczasowe miejsce pobytu, gdyż nie przebywają w tym lokalu od dnia 9 lutego 2012 r., przy czym ich domem od tej daty jest mieszkanie rodziców zastępczych w W. przy ul. "[...]", w którym skupia się ich aktywność życiowa. Nadto zdaniem Wojewody dla oceny trwałości pobytu dzieci w tym miejscu nie ma znaczenia okoliczność, że są tam zameldowane na pobyt czasowy. Nie ma bowiem pewności, że z dniem osiągnięcia pełnoletności opuszczą mieszkanie rodziny zastępczej. Wprawdzie zgodnie z art. 72 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2008r. Nr 115, poz. 728, ze zm) pełnienie rodziny zastępczej z mocy prawa ustaje z dniem osiągnięcia pełnoletności, jednak pobyt dziecka może być przedłużony do czasu ukończenia szkoły, w której naukę rozpoczęło przed osiągnięciem pełnoletniości. Brak jest zatem pewności, czy małoletnie z dniem ukończenia 18 lat powrócą do lokalu p. T. S., która obecnie jest dla dzieci osobą obcą. Organ przyznał, że bardziej skomplikowana jest kwestia stwierdzenia, czy opuszczenie lokalu miało charakter dobrowolny, bowiem w przypadku dzieci trudno jest mówić o świadomym wyborze miejsca zamieszkania. Organ w tym względzie podzielił stanowisko organu I instancji, że o tym czy opuszczenie miało miejsce w sposób dobrowolny należy ocenić przez pryzmat zachowania ich przedstawicieli ustawowych. Wojewoda podzielił pogląd, że opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego przez osoby małoletnie będące następstwem orzeczenia sądu rodzinnego o umieszczeniu tej osoby w rodzinie zastępczej należy uznać za równoznaczne z dobrowolnym opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Skoro orzeczeniem sądu rodzinnego matka dzieci została pozbawiona władzy rodzicielskiej i rozwiązano dotychczasową rodzinę zastępczą w osobie T. S. i K. S. ustanawiając jednocześnie dla dzieci nową rodzinę zastępczą w osobach M. i W. O., to zasadne było stwierdzenie, że nastąpiła zmiana miejsca pobytu dzieci w wyniku decyzji sądu, który kierował się ich dobrem. Zatem opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu przez dzieci należało uznać za dobrowolne. Nadto organ przytoczył brzmienie przepisów art. 25-28 kodeksu cywilnego regulujących instytucję pochodną miejsca zamieszkania - domicilium necessarium. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła M. O. wnosząc o wnikliwe rozpoznanie sprawy i ochronę praw dzieci, które zostały oszukane przez byłą żonę dziadka, która stanowiła dla nich rodzinę zastępczą. Wskazała, że ustanowienie dla dzieci rodziny zastępczej okazało się dla nich okolicznością, która pogorszyła ich sytuację, bowiem organy uznały, że miejscem zamieszkania dzieci jest miejsce ich opiekuna prawnego. Poddała w wątpliwość, czy w przypadku, gdyby opiekunem prawnym dzieci został kurator sądowy, to także ustalono by ich miejsce zamieszkania jako miejsce zamieszkania kuratora. Po raz ponowny podniosła zarzuty przedstawione w odwołaniu, że dzieci od urodzenia były zameldowane w O. przy ul. "[...]" oraz, że w nowym miejscu posiadają jedynie zameldowanie czasowe. Podkreśliła, że decyzja dotycząca ich wymeldowania wpłynie negatywnie na ich przyszłość, gdyż nie będą miały prawa ubiegać się o lokal komunalny czy też wystąpić o kredyt pod zakup mieszkania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa. ). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy bowiem, iż nadrzędnym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest podejmowanie wszelkich kroków celem zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co wynika z dyspozycji art. 7 i art. 77§ 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej: Kpa. a następnie dokonanie jego oceny poprzez wskazanie w uzasadnieniu decyzji - art. 107 § 3 Kpa. podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Organ odwoławczy stosownie do art. 138 Kpa rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że organ nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996r. sygn. akt SA/Wr 1996/95, OSNA 1997, Nr 1, poz. 35). Wobec tego organ odwoławczy winien na nowo rozpoznać sprawę mając na uwadze wszelkie wnioski i zarzuty strony zawarte w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987r. sygn. IV SA 385/87 GAP 1987r nr 21). Decyzja administracyjna, jak wynika z brzmienia art. 107 § 3 Kpa. składa się z uzasadnienia faktycznego oraz uzasadnienia prawnego, w którym organ winien wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę organ odwoławczy nie dokonał takiej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem wszystkich przepisów prawa materialnego wynikających z ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych mających zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego była kwestia wymeldowania z pobytu stałego małoletnich dzieci, dla których orzeczeniem Sądu Rejonowego Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia 13 sierpnia 2012 r. ustanowiono nową rodzinę zastępczą w osobach małżonków W. i M. O. zamieszkałych w W. ul. "[...]", którą to kwestię reguluje art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 993, ze zm.) zwanej dalej: ustawą o ewidencji ludności. Zgodnie z tym przepisem organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania, nie kwestionowanych przez opiekuna prawnego małoletnich dzieci wynika, że jeszcze przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej umieszczenia dzieci w nowej rodzinie zastępczej małoletnie W. i E. O. na mocy postanowienia SR z dnia 9 lutego 2012 r. "[...]" wydanego w trybie zabezpieczenia do czasu zakończenia postępowania w sprawie pozbawienia władzy rodzicielskiej R. S. oraz rozwiązania rodziny zastępczej w osobie T. S. zostały umieszczone w rodzinie zastępczej W. i M. O. w miejsce dotychczasowej rodziny w osobach T. i K. S. Poza sporem pozostaje także okoliczność, że małoletnie od chwili urodzin były zameldowane w lokalu przy ul. "[...]" w O., gdzie opiekę prawną sprawowali nad nimi w ramach rodziny zastępczej dziadek – K. S. oraz jego małżonka T. S. na mocy wcześniejszych orzeczeń sądu powszechnego. Wojewoda utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, którą dokonano wymeldowania małoletnich z lokalu przy ul. "[...]" w O. przyjął, że w sprawie tej zaistniała przesłanka zarówno trwałego opuszczenia miejsca dotychczasowego pobytu, jak również fakt dobrowolnego opuszczenia tego miejsca zamieszkania. Ustalono, że dzieci zostały w nowym miejscu pobytu zameldowane przez ich opiekunów prawnych na pobyt czasowy powyżej 3 m-cy od dnia 14 grudnia 2012 r. do 2 stycznia 2017r. E. O. oraz od dnia 14 grudnia 2012r. do dnia 9 grudnia 2017r. W. O. Organ odwoławczy rozpoznając niniejszą sprawę na skutek wniesionego odwołania nie uwzględnił, jednakże w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji treści art. 8 ustawy o ewidencji ludności, który reguluje kwestię zameldowania na pobyt czasowy. Stosownie bowiem do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2008r. sygn. II OSK 627/07 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa. gov.pl) "sam fakt pobytu czasowego poza miejscem stałego pobytu nie stwarza podstaw do wymeldowania, albowiem do spełnienia przesłanki opuszczenia lokalu bez wymeldowania nie wystarczy samo fizyczne opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu. Przebywanie w innym lokalu (innej miejscowości) nie stanowi spełnienia przesłanki opuszczenia lokalu bez wymeldowania, chyba że towarzyszą temu inne okoliczności, wskazujące na zamiar stałego związania z tym nowym miejscem". Pogląd ten w pełni akceptuje sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania, przy czym w tym samym czasie można mieć tylko jedno miejsce pobytu stałego (art. 5 ust. 2 ww. ustawy). Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności osoba zameldowana na pobyt czasowy przebywająca w tej samej miejscowości nieprzerwanie dłużej niż 3 miesiące jest obowiązana zameldować się na pobyt stały, chyba że zachodzą okoliczności wskazujące na to, że pobyt ten nie utracił charakteru pobytu czasowego. Za okoliczności uzasadniające zameldowanie na pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące uważa się w szczególności: 1) wykonywanie pracy poza miejscem pobytu stałego; 2) pobyt związany z kształceniem się, leczeniem, wypoczynkiem lub ze względów rodzinnych; 3) odbywanie czynnej służby wojskowej; 4) pobyt w zakładach karnych i poprawczych, aresztach śledczych, schroniskach dla nieletnich i zakładach wychowawczych. Zatem jak wynika z brzmienia powołanego przepisu ustawodawca skonstruował normy prawne, zgodnie z którymi pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące nie w każdym przypadku obliguje do stwierdzenia, że nabrał on charakteru trwałego lecz nadal pozostaje pobytem czasowym z uwagi na wskazane okoliczności. Organ odwoławczy rozpoznający rzeczoną sprawę przed ostatecznym rozstrzygnięciem i podjęciem decyzji co do utraty przez małoletnie stałego zameldowania w ich dotychczasowym miejscu pobytu winien ocenić, czy w ich przypadku nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 8 ustawy o ewidencji ludności. W ocenie składu orzekającego wydanie decyzji o wymeldowaniu dzieci w trybie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności bez wcześniejszej oceny ich sytuacji w kontekście treści art. 8 tej ustawy stanowi naruszenie prawa materialnego. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji znajduje oparcie w treści art. 152 wyżej powołanej ustawy .