II SA/Ol 44/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2005 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 7 grudnia 2004 r., Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 2 uchwały Nr "[...]" Rady Miasta B. z dnia 24 listopada 2004 r. w sprawie wniesienia skargi kasacyjnej na postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 21 października 2004 r., sygn. akt "[...]" do Naczelnego Sądu Administracyjnego I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, II. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Rada Miasta B., działając na podstawie art. 173 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270), podjęła w dniu 24 listopada 2004r. uchwałę Nr "[...]" w sprawie wniesienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjnej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 października 2004r. sygn. akt "[...]". § 2 tej uchwały stanowi, że do wniesienia skargi upoważnia się radcę prawnego M. Z. Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. l w zw. z art. 26 ust. l i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591, ze zm), rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 grudnia 2004r. Nr "[...]" stwierdził nieważność § 2 uchwały Nr "[...]" Rady Miasta B. z dnia 24 listopada 2004r. w sprawie wniesienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjnej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 października 2004r. sygn. akt "[...]". W uzasadnieniu stwierdzono, iż § 2 tej uchwały rażąco narusza prawo. Wskazano, iż wprawdzie z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała, to jednak zgodnie z art. 26 ust. l i 3 tej ustawy organem wykonawczym gminy jest wójt, a burmistrz jest organem wykonawczym w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy. Wobec powyższego Rada Miasta B. nie posiadała kompetencji do upoważnienia radcy prawnego do wniesienia skargi kasacyjnej. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła Gmina Miejska B. reprezentowana przez Burmistrza Miasta, wnosząc o jego uchylenie. Podniosła, że nie można zgodzić się z poglądem Wojewody, odnośnie rażącego naruszenia prawa przez § 2 wskazanej wyżej uchwały. Argumentowano, iż stosownie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA 139/91, publikowany ONSA 1991/3-4/54 organem właściwym, po myśli art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, do udzielenia pełnomocnictwa do złożenia skargi należy uznać ten organ gminy, którego uchwały dotyczy zaskarżone rozstrzygniecie organu nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Po raz kolejny wyjaśnił, że wprawdzie na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym uprawniona do złożenia skargi w tej sprawie jest Gmina B. lecz wykonawcą uchwały na podstawie art. 26 ust. l tej ustawy jest Burmistrz Miasta B. Rada miała wprawdzie podstawę prawną do podjęcia uchwały o wniesieniu skargi kasacyjnej lecz nie posiadała żadnych kompetencji do upoważniania radcy prawnego do wniesienia skargi. Poza tym wskazano, iż z art. 175 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego lecz nie oznacza to, że skarga kasacyjna powinna być wnoszona przez radcę prawnego, gdyż stroną wnoszącą skargę kasacyjną powinna być Gmina Miejska B., a radca prawny winien ją sporządzić i podpisać z pełnomocnictwa udzielonego przez Burmistrza Miasta B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd dokonuje kontroli wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu prawnego nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązującego w dacie jego wydania, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm). W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z zasadami określonymi w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591, ze zm) wojewoda jest jednym z organów nadzoru nad działalnością gminy, sprawowanego na podstawie kryterium zgodności z prawem. Jednakże może on wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Oznacza to z jednej strony, że organ nadzoru może orzekać o nieważności uchwał tylko w formie określonej przepisami prawa, z drugiej zaś, iż gmina ma prawo kwestionowania podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć na drodze sądowej. W tym miejscu zasadniczego znaczenia nabiera okoliczność, czy zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia nadzorczego obejmuje wszystkie uchwały i zarządzenia organów gminy, bez względu na ich charakter prawny i treść. W ocenie Sądu tak szerokie rozumienie pojęcia nadzoru sprawowanego przez wojewodę nie jest słuszne, gdyż nadzorem tym nie powinny być objęte działania gminy podejmowane w sprawach z zakresu prawa cywilnego. Z tego też powodu nie jest dopuszczalne stwierdzanie nieważności uchwał stanowiących upoważnienie do złożenia oświadczenia woli, bądź też stanowiących oświadczenie woli, gdyż objęcie nadzorem tych uchwał koliduje z uprawnieniami innych organów. Ingerencja w brzmienie takich uchwał stanowi o ograniczeniu samodzielności gminy, jako osoby prawa cywilnego. Kwestionowanie, zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym przez Wojewodę, § 2 uchwały Rady Miasta B. z dnia 24 listopada 2004r. o skierowaniu skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 października 2004r. sygn. akt "[...]", narusza konstytucyjnie zagwarantowaną ochronę sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego [art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej], jak i ratyfikowaną przez Polskę Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego sporządzoną w Strasburgu w dniu 15 października 1985r. [art. 11]. Wobec powyższego z momentem podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, które jest następnie kwestionowane przed sądem administracyjnym kończy się uprawnienie wojewody, jako organu nadzoru do ingerowania w działalność gminy. Uchwała o zaskarżeniu wskazanego aktu prawnego wojewody do sądu jest bowiem swoistym oświadczeniem woli gminy o skorzystaniu z prawa do sądowej ochrony jej samodzielności. Uchwała taka, jak również późniejsza uchwała o wykorzystaniu kolejnego środka zaskarżenia, w postaci skargi kasacyjnej, od orzeczenia Sądu, nie może być już przedmiotem kontroli dokonywanej przez organ nadzoru, gdyż naruszałoby to wyżej przywołane konstytucyjnie zagwarantowane prawo do sądu. Poza tym w ten sposób organ nadzoru, jako bezpośrednio zainteresowany, mógłby decydować o tym, które z jego rozstrzygnięć nadzorczych (lub zarządzeń zastępczych) zostaną skutecznie zaskarżone do sądu, a które nie. Prowadziłoby to do wypaczenia sądowej ochrony samodzielności gminy, której służy skarga na rozstrzygniecie nadzorcze (zarządzenie zastępcze), przewidziane w art. 98 ustawy o samorządzie gminnym - takie stanowisko już wcześniej zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 1999r. sygn. Akt II SA 1429/99, LEX nr 46746. W ocenie Sądu wojewoda nie był uprawniony do orzekania o zgodności zaskarżonej uchwały z prawem. W tym miejscy wyjaśnić należy także, iż nie oznacza to pozostawienia takiej uchwały poza kontrolą, gdyż to sąd orzekający w przedmiocie skargi na rozstrzygniecie nadzorcze (zarządzenie zastępcze) dokonuje również oceny uchwały będącej podstawą do jej wniesienia, w tym do kontroli kwestii udzielonego pełnomocnictwa. Wobec powyższego na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, ze zm) Sąd uchylił zaskarżony akt nadzoru. Rozstrzygniecie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd podjął w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.