II SA/Ol 443/14

Dnia 1 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2014 roku na rozprawie sprawy ze skargi spółki A na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na urządzanie gier postanawia zawiesić postępowanie sądowe. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, w decyzją z dnia "[...]" (ze zm.) Dyrektor Izby Skarbowej udzielił spółce A zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa warmińsko-mazurskiego na okres sześciu lat. Z dniem 31 października 2009r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2009r. nr 168, poz. 1323 z późno zm.), na mocy której Dyrektor Izby Celnej stał się organem właściwym do wydawania i zmiany zezwoleń na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na obszarze województwa warmińsko-mazurskiego. Następnie Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]" cofnął w całości zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]’ (ze zm.). Decyzja została doręczona stronie w dniu 14 marca 2011 r. Na powyższe rozstrzygnięcie strona wniosła w ustawowym terminie odwołanie. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia "[...]" zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach cofnięcia poświadczeń rejestracji automatów do gier o niskich wygranych. Wobec powyższego Dyrektor Izby Celnej postanowieniem z dnia "[...]" zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie cofnięcia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" (ze zm.) na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa A. Spółka złożyła zażalenie na ww. postanowienie. Organ II instancji postanowieniem z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II S.A./OI 625/13 uchylił postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia "[..]" i postanowienie je poprzedzające. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd wskazał m.in., że związanie organu własną decyzją oznacza, że organ prowadzący postępowanie musi uwzględniać skutki prawne jakie wynikają z treści wprowadzonych do obrotu prawnego rozstrzygnięć. Orzekając w sprawie wniosku strony skarżącej dotyczącego zmiany zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, Dyrektor Izby Celnej był już związany treścią wprowadzonej do obiegu prawnego własnej decyzji z dnia "[...]" o cofnięciu tego zezwolenia, gdyż nie została ona jeszcze zmieniona ani uchylona w postępowaniu odwoławczym. Wystąpiła zatem formalna przeszkoda do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, bowiem zostało ono cofnięte decyzją z dnia "[...]". Pismem z dnia 8 lutego 2013 r. spółka A złożyła do Dyrektora Izby Celnej wniosek o aktualizację decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" (ze zm.) poprzez zmianę przedsiębiorcy władającego lokalem oraz nazwy lokalu usytuowanego w A przy ul. A, wyszczególnionego w poz. 42 załącznika nr 1 do ww. decyzji, tj. - dotychczasowy przedsiębiorca: A - aktualny przedsiębiorca: A nowe miejsce B W ramach prowadzonego postępowania Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że w postępowaniu zakończonym w dniu "[...]", zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" (ze zm.), na urządzanie i prowadzenie przez spółkę A działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa A, zostało cofnięte w całości. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]", na podstawie art. 208 § 1 O.p., umorzył postępowanie w sprawie zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]". Organ wskazał, że zgodnie z art. 212 Ordynacji podatkowej, organ podatkowy, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. Dlatego też Dyrektor Izby Celnej jest związany wskazaną decyzją od dnia 14 marca 2011 r. Wobec braku zezwolenia, którego dotyczy wniosek, nie można więc dokonać jego zmiany, przestał bowiem istnieć w znaczeniu materialnoprawnym przedmiot postępowania o zmianę elementów administracyjnego stosunku prawnego. Od przedmiotowego postanowienia zostało wniesione przez spółkę A odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, że musi uwzględniać skutki prawne, jakie z treści wprowadzonych do obrotu prawnego rozstrzygnięć wynikają. Tym samym rozpatrując wniosek strony z dnia 8 lutego 2013 r. organ I instancji był związany treścią wprowadzonej do obiegu prawnego decyzji z dnia "[...]" o cofnięciu zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, gdyż nie została ona jeszcze zmieniona ani uchylona w postępowaniu odwoławczym. Związanie organu oznacza bowiem, że nie może on treści własnego rozstrzygnięcia pominąć, wobec czego stan taki winien uwzględnić także w innych postępowaniach, które ten organ prowadzi, a które pozostają w związku podmiotowo-przedmiotowym z materią sprawy rozstrzygniętą decyzją (również nieostateczną), już funkcjonującą w obiegu prawnym i z niego niewyeliminowaną. Nie istniał zatem przedmiot postępowania, o którego zmianę wnosiła strona. Orzekanie merytoryczne w przedmiocie zmiany zezwolenia, które zostało cofnięte decyzją oznaczałoby brak respektowania przez organ treści wydanej decyzji o cofnięciu zezwolenia, z naruszeniem przepisu art. 212 O.p. Przestał już bowiem istnieć - w znaczeniu materialnym przedmiot postępowania o zmianę elementów administracyjnego stosunku prawnego. Skargę na ww. decyzję wywiodła spółka A. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: - art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 128 o.p. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych poprzez zignorowanie przez organ mocy wiążącej ostatecznej decyzji administracyjnej Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" udzielającej skarżącej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa A, jak również zignorowanie przez organ stanu prawnego oraz praw nabytych strony powstałych i trwających na mocy udzielonego zezwolenia; wszystko wskutek niezasadnego przyjęcia, że zezwolenie to w znaczeniu materialnym nie istnieje po wydaniu w I instancji nieostatecznej decyzji podatkowej o cofnięciu tego zezwolenia, a więc brak jest przedmiotu postępowania w sprawie; - art. 212 o.p. poprzez błędną jego wykładnię i mylne uznanie, że związanie organu wydaną przezeń nieostateczną decyzją podatkową cofającą ww. zezwolenie, oprócz proceduralnej stabilizacji treści tej decyzji i niemożnością jej dowolnej zmiany lub uchylenia poza ramami postępowania odwoławczego w tej konkretnej sprawie o cofnięcie zezwolenia, oznacza także związanie organu w innych sprawach, które nie są tożsame ze sprawą, w której wydano decyzję, tj. ze sprawą o cofnięcie rzeczonego zezwolenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 212 o.p. wskazuje, że związanie na mocy tego przepisu dotyczy wyłącznie konkretnej sprawy podatkowej, w której wydano, a potem doręczono decyzję, nie zaś innych spraw (sprawy o zmianę akt weryfikacyjnych, która oparta jest na odmiennej podstawie prawnej niż sprawa o jego cofnięcie, nadto zaś wnioskowane rozstrzygnięcie - zmiana akt weryfikacyjnych - nie stanowi odmiennego rozstrzygnięcia w przedmiocie cofnięcia zezwolenia; obie zaś z powołanych odmienności wykluczają całkowicie - każda z osobna - tożsamość spraw, a w konsekwencji także i związanie organu w rozumieniu art. 212 o.p.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowana w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o powyższy przepis następuje z urzędu, lecz jego celowość została pozostawiona ocenie Sądu (vide: postanowienia NSA z dnia 11 marca 2005 r., sygn. akt: I OZ 45/05 oraz z dnia 7 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 382/08), zaś generalnie następuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadminstracyjnej zależy od wyniku innego postępowania (administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przez Trybunałem Konstytucyjnym). W odniesieniu do interpretacji pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", należy zauważyć, że praktyka sądowa opowiada się za szerokim rozumieniem, wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania, np. właśnie w przypadku podjęcia stosownej uchwały przez NSA lub wystąpienia do TK z pytaniem prawnym (por. postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt I FZ 248/09; postanowienie NSA z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II FZ 200/08; M. Niezgódka-Medek w uwadze 3 do art. 125 ustawy p.p.s.a. (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze, 2006). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, a celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I FZ 221/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 3321/08). Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę z urzędu wiadomym jest, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., o sygn. akt II GSK 686/13, na podstawie art. 193 Konstytucji RP przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne następującej treści: "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". W ocenie Sądu powyższe pytanie prawne kierowane do TK ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Przede wszystkim jednakże zauważyć należy, że w obydwu sprawach istnieje wspólny problem zarzutu nielegalności ustawy o grach hazardowych, na podstawie której zapadały rozstrzygnięcia wskazujący na jej nielegalność w kontekście braku notyfikacji przepisów tej ustawy. Dalej zauważyć należy, że rozstrzygnięcie w przedmiotowej kwestii (notyfikacja przepisów ustawy o grach hazardowych) odnosi się w zasadniczej części do zarzutów naruszenia Konstytucji RP, poprzez pominięcie istotnego elementu krajowej procedury ustawodawczej, a także naruszenia zasady wolności gospodarczej. Rozstrzygnięcie zaś tych zagadnień leży w gestii Trybunału Konstytucyjnego i dopiero po jego wypowiedzi w tej materii rolą sądu administracyjnego będzie dokonanie oceny na ile i czy w ogóle wskazane problemy notyfikacji przepisów ustawy hazardowej mają wpływ na zapadłe przed organami celnymi decyzje. Dlatego też uznać należało, że odpowiedź na pytane prawne NSA sformułowane w postanowieniu z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13 mieć będzie decydujący wpływ na ustalenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcie analizowanej sprawy zależy w istocie od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym. Końcowo jedynie zauważyć należy, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ujawniła się istotna rozbieżność co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych. Rozbieżność ta prowadzi do wydawania różnych orzeczeń w identycznych stanach faktycznych (problem ten jest dostrzegany w orzecznictwie TK, o czym świadczy treść uzasadnienia wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 4/11). Niewątpliwie zatem także pewność orzecznictwa i jego stabilność stanowią same w sobie jedną z gwarancji praworządnego państwa prawa. Z tych wszystkich względów, podzielając wątpliwości NSA wyrażone w wyżej powoływanym pytaniu prejudycjalnym skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności w aspekcie wymogu notyfikowania przepisów ustawy o grach hazardowych, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, po dokonaniu oceny z punktu widzenia celowości, sprawiedliwości, oraz ekonomiki procesowej, a także mając na względzie konieczność rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, doszedł do przekonania, że podjęcie rozstrzygnięcia opartego na art. 125 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. jest w pełni uzasadnione. Nie sposób bowiem wykluczyć, że orzeczenie, które zapadnie w tym postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, będzie stanowić jedną z głównych podstaw rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W przedmiotowej sprawie Sąd doszedł zatem do przekonania, że opisana powyżej kwestia prejudycjalna ma bezpośredni wpływ na wynik niniejszego postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.