II SA/Ol 444/15

Dnia 21 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na uchwałę Nr "[...]" Rady Gminy Kowale Oleckie z dnia "[...]" w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę. Uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]" Rada Gminy uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. Skargę na przedmiotową uchwałę złożyło Stowarzyszenie Zwykłe, zwane dalej Stowarzyszeniem, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciło zaskarżonej uchwale naruszenie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) oraz art. 72 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), poprzez jej podjęcie pomimo braków i nieprawidłowości w prognozie oddziaływania na środowisko dla studium w postaci braku rzetelnej oceny wpływu realizacji dokumentu na gatunki chronione, przede wszystkim na lokalne lęgowe populacje ptaków (bocian biały, bocian czarny, orlik krzykliwy, bielik) oraz pomimo braku rzetelnego opracowania ekofizjograficznego. Uzasadniając fakt naruszenia własnego interesu prawnego Stowarzyszenie wskazało, iż zgodnie ze studium, w strefach F1, F2 i G przewidziana została możliwość lokalizacji farm wiatrowych, a to oznacza możliwość ich zainstalowania w sąsiedztwie siedziby Stowarzyszenia, która znajduje się w strefie F1 i w której odbywają się spotkania, narady i zgromadzenia dotyczące jego działalności. W ocenie Stowarzyszenia, realizacja przewidzianej inwestycji doprowadzi do rażąco negatywnych skutków w postaci negatywnego oddziaływania na zdrowie osób znajdujących się w obszarze oddziaływania farm elektrowni wiatrowych, jak również narusza, rozumiane w kategorii chronionego prawem dobra osobistego, prawo do funkcjonowania w niezakłóconym ładzie przyrodniczym i krajobrazowym, w szczególności wywołując negatywny efekt wizualny i negatywny wpływ na krajobraz. Stowarzyszenie wskazało jednocześnie, iż negatywne oddziaływanie farm wiatrowych na zdrowie człowieka wynika z ruchu obrotowego wirników wiatrakowych, jak również z dźwięku wydawanego przez wiatraki. Funkcjonowanie farm wiatrowych będzie zatem wpływać na efektywność działania Stowarzyszenia - znacznie bowiem utrudni lub nawet uniemożliwi jego funkcjonowanie w siedzibie w sposób spokojny i efektywny. Powyższe stanowi zatem zakłócenie korzystania z nieruchomości, na terenie której Stowarzyszenie ma siedzibę i w ten sposób narusza jego interes prawny. Z ostrożności procesowej, Stowarzyszenie wskazano, iż jego interes prawny może wynikać również z faktu, iż w ramach swoich celów, wynikających z regulaminu, działa na rzecz ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Uchwalenie studium z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów, wywołuje natomiast stan zagrożenia przyrody, a tym samym koliduje z interesem prawnym Stowarzyszenia działającego na jego rzecz i to w miejscu gdzie ma ono siedzibę. Stowarzyszenie dodało, iż niektórzy jego członkowie są również mieszkańcami gminy K., a skarga służy ochronie interesów mieszkańców tej gminy - przeciwdziała stanowi zagrożenia ich zdrowiu oraz chroni ich prawa do funkcjonowania w niezakłóconym ładzie przyrodniczym i krajobrazowym. Na zakończenie, Stowarzyszenie wskazało, iż stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej w skrócie usg, pismem z dnia 20 lutego 2015 r., wezwało Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, a ta w dniu 16 kwietnia 2015 r. podjęła uchwałę, w której przedmiotowe wezwanie uznała za bezzasadne. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie. Podniósł, iż zarówno wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i skarga, wniesione zostały przez profesjonalnego pełnomocnika, który działa w imieniu Stowarzyszenia na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez jego przedstawiciela. Zauważył, iż Stowarzyszenie jest stowarzyszeniem zwykłym, a takiego rodzaju stowarzyszenie nie ma osobowości prawnej. W konsekwencji w postępowaniu sądowoadministracyjnym legitymację procesową posiadają wszyscy jego członkowie, co oznacza, że dla uznania skuteczności czynności podejmowanych· przez profesjonalnego pełnomocnika wymagane było w niniejszej sprawie podpisanie pełnomocnictwa przez wszystkich członków Stowarzyszenia, a nie tylko przez przedstawiciela. Z uwagi na powyższe, Wójt Gminy uznał, że skarga powinna podlegać odrzuceniu. Z ostrożności procesowej stwierdził jednak, iż okoliczności podniesione przez Stowarzyszenie nie wskazują również na naruszenie w niniejszej sprawie interesu prawnego. Interesem faktycznym, a nie prawnym, jest bowiem zachowanie otoczenia siedziby Stowarzyszenia spokojnym, cichym i wizualnie atrakcyjnym dla jego członków. Brak jest również dowodów na to, że farmy wiatrowe wpływają negatywnie na samopoczucie ludzi. Obecnie nie ma pewności, czy na przedmiotowym terenie w ogóle powstaną, jeśli zaś powstaną to prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości chronione będą na etapie pozwolenia na budowę. Naruszenie interesu prawnego nie może mieć natomiast charakteru przyszłego i niepewnego. Wójt Gminy podniósł również, iż skarga z art. 101 ust. 1 usg nie jest skargą powszechną, nie można jej zatem wnieść w interesie bliżej nieoznaczonej liczy osób - mieszkańców Gminy. Dodał też, iż organizacja społeczna nie może skarżyć uchwał organu gminy wyłącznie z powołaniem się na własny cel statutowy - nie jest to bowiem wówczas działanie z powodu naruszenia własnego interesu prawnego, lecz w obronie interesu publicznego. Uznał tym samym, że powyższe uzasadnia ewentualnie oddalenie skargi. Na zakończenie, Wójt Gminy odniósł się natomiast do zarzutów dotyczących naruszenia przytoczonych w skardze przepisów prawa. Na wezwania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, do pisma procesowego z dnia 1 czerwca 2015 r. profesjonalny pełnomocnik Stowarzyszenia załączył odpis pełnomocnictwa do reprezentowania Stowarzyszenia przed sądami administracyjnymi podpisany przez członków tego Stowarzyszenia wraz z ich oświadczeniem, iż działał w ich imieniu i utworzonego przez nich Stowarzyszenia składając zarówno wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i skargę. Do pisma procesowego z dnia 29 czerwca 2015 r. załączył z kolei listę członków Stowarzyszenia. W dniu 21 lipca 2015 r., na rozprawie przed Sądem, pełnomocnik Stowarzyszenia ponownie stwierdził, iż Stowarzyszenie ma interes prawny w niniejszej sprawie, ponieważ ma siedzibę w strefie F1, oznaczonej w studium. Nie posiada jednak prawa własności do tej siedziby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Wskazać należy, iż w świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rada Gminy K. w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wskazać należy, iż stosownie do art. 1 01 ust. 1 usg, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przytoczonego przepisu wynika, że warunkiem formalnym wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uprzednie wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie, uznać należy, iż warunek ten został spełniony. Wprawdzie, jak podniósł Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w imieniu Stowarzyszenia, złożone zostało przez profesjonalnego pełnomocnika na podstawie pełnomocnictwa udzielonego jednoosobowo przez przedstawiciela Stowarzyszenia, lecz na wezwanie Sądu pełnomocnik ten przedłożył pełnomocnictwo udzielone mu przez wszystkich członków Stowarzyszenia, z którego treści wynika, ze także wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane zostało w imieniu wszystkich członków Stowarzyszenia. W tych okolicznościach uznać należy, że przedmiotowe wezwanie zostało wniesione skutecznie. Wskazać należy, że do postępowania zainicjowanego wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), które regulują między innymi obowiązek organu wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych podania. Nie oznacza to jednak, że organ zwolniony jest z obowiązku umożliwienia stronie usunięcia ewentualnych braków formalnych wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślić należy, że skuteczne skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest warunkiem realizacji prawa do sądu, które jest prawem podmiotowym gwarantowanym zarówno przez przepisy prawa krajowego (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), jak i przepisy prawa unijnego (art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej). Urzeczywistnienie tego prawa uzależnione jest jednak także od wywiązania się przez organ z obowiązków wynikających z art. 41 Karty Praw Podstawowych UE, statuującego prawo do dobrej administracji. W świetle art. 41 ust. 1 Karty, każdy ma prawo do tego, aby jego sprawy były rozpatrywane przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii Europejskiej bezstronnie, sprawiedliwie i w rozsądnym terminie. Jednym z warunków sprawiedliwego rozpatrywania spraw, o którym mowa w tym przepisie, jest zapewnienie skuteczności postępowania, w sprzeczności z którą pozostaje zaniechanie przez organ wezwania strony do usunięcia dostrzeżonych uchybień w sposobie reprezentacji. Dodać przy tym należy, że wymogi ujęte wart. 41 Karty znalazły rozwinięcie i konkretyzację w uchwalonym przez Parlament Europejski z dnia 6 września 2001 r. Europejskim Kodeksie Dobrej Praktyki Administracyjnej. Zgodnie z art. 15 ust. 3 tego Kodeksu, urzędnik zwróci uwagę osób lub innych jednostek na ewentualne błędy i braki w dokumentach, dając im możliwość ich skorygowania. Skoro w kontrolowanej sprawie organ zaniechał obowiązku umożliwienia Stowarzyszeniu uzupełnienia braków w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, rolą sądu administracyjnego było podjęcie takich czynności i zabiegów interpretacyjnych, które pozwolą na uwolnienie się tego podmiotu od skutków prawnych wadliwego działania organu. Wbrew stanowisku Wójta Gminy, skargę Stowarzyszenia uznać należy tym samym za dopuszczalną. Wskazać jednak należy, iż z treści przytoczonego wyżej art. 101 ust. 1 usg wynika ponadto, iż skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w tym trybie podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać nie tylko istnienie po jego stronie interesu prawnego, ale również naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Sąd nie stwierdził, aby w warunkach niniejszej sprawy doszło do naruszenia interesu prawnego Stowarzyszenia. Z samego faktu, że na terenie objętym przedmiotową uchwałą, znajduje się siedziba Stowarzyszenia, nie sposób wywieść bowiem interesu prawnego do jej zaskarżenia. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 855 ze zm.), stowarzyszenie zwykłe nie posiada osobowości prawnej. Brak osobowości prawnej oznacza w szczególności brak zdolności do czynności prawnych i brak własnego majątku. Tym samym, stowarzyszenie zwykłe nie może być podmiotem praw i obowiązków prawnorzeczowych związanych z nieruchomością Potwierdzony w toku rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie brak przysługującego Stowarzyszeniu jakiegokolwiek prawa o charakterze rzeczowym do nieruchomości położonej na terenie objętym kwestionowaną uchwałą prowadzi tym samym do wniosku, że Stowarzyszeniu nie przysługuje prawo do jej zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 usg. W warunkach niniejszej sprawy Stowarzyszenie nie wykazało bowiem naruszenia konkretnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego. Jak słusznie zauważył Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę, w samej chęci utrzymania otoczenia siedziby Stowarzyszenia spokojnym, cichym i wizualnie atrakcyjnym dla jego członków przejawia się wyłącznie interes faktyczny, a nie prawny Stowarzyszenia. Dodatkowo wskazać należy, na co zwrócił również uwagę Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 usg nie jest rodzajem skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego. Środek ten jest nakierowany na ochronę praw podmiotowych. Nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli taka uchwała nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym wynikającego z przepisów prawa materialnego. Skarżący musi więc wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi zatem powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia go konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. W konsekwencji, podnoszona w skardze okoliczność, że członkami Stowarzyszenia są także mieszkańcy lokalnej społeczności, a skarga służy w istocie ochronie interesów wszystkich mieszkańców gminy nie ma żadnego wpływu na ocenę legitymacji procesowej odrębnego podmiotu, jakim jest Stowarzyszenie. Interes prawny, którego naruszenie, w świetle art. 101 ust. 1 usg, stanowi podstawę uzyskania legitymacji skargowej, musi być bowiem interesem samego stowarzyszenia zwykłego, nie zaś interesem poszczególnych jego członków. Na marginesie zaznaczyć jednak należy, że brak legitymacji Stowarzyszenia do zaskarżenia przedmiotowej uchwały nie zamyka drogi do indywidualnego zaskarżenia tej uchwały przez konkretnych mieszkańców Gminy. Zamierzonego skutku nie może odnieść także powoływanie się przez Stowarzyszenie na cele regulaminowe. Cele te mają bowiem z założenia charakter ogólnospołeczny. Interes prawny, o którym mowa wart. 101 ust. 1 usg, musi mieć natomiast charakter indywidualny. Z uwagi na brak legitymacji skargowej po stronie Stowarzyszenia, Sąd zobowiązany był zatem do oddalenia skargi. W tych okolicznościach Sąd nie mógł się odnieść się do merytorycznych zarzutów skargi, a w tym kwestii związania przy uchwalaniu studium opinią, a nie uzgodnieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jak też zarzutami dotyczącymi ewentualnego braku rzetelnego opracowania ekofizjograficznego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.