II SA/Ol 445/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2012r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"., Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta "[...]" ustalił B. i B. M. właścicielom działki nr "[...]" obręb "[...]" o powierzchni "[...]" położonej przy ul. "[...]" w "[...]" opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej-drogi (nawierzchni ul. "[...]") w wysokości "[...]". Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 144 ust. 1, art. 145, art. 147 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603, ze zm., dalej jako: u.g.n.), uchwała Rady Miasta z dnia "[...]" w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Decyzja ta wobec jej niezaskarżenia przez strony stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia "[...]" B. M. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta "[...]" z dnia "[...]" na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) ze względu na rażące naruszenie art. 148 ust. 4 u.g.n., które polega na zastosowaniu w sprawie treści tego przepisu ustalonego ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami z "mocą wsteczną" do stanu faktycznego jaki zaistniał przed wejściem w życie tej zmiany. Podniosła że nowe brzmienie tego przepisu jest znacząco niekorzystne, gdyż skutkuje rozliczeniem poniesionych na inwestycję drogową nakładów nie od ustalonej kwoty opłaty adiacenckiej lecz od różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazało m.in., iż przywołany przez stronę wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. II SA/Ol 351/10 był jednostkowy i dotyczył tylko rozpoznawanej nim sprawy, natomiast w kwestii prawidłowego stosowania art. 148 ust. 4 u.g.n. wypowiedziano także pogląd przeciwny w wyroku z dnia 6 lipca 2010 r. sygn. II SA/Ol 394/10, co oznacza, iż w sytuacji, gdy tak samo uprawniona jest wykładnia tego wskazanego przepisu w różnych kierunkach brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia rażącego naruszenia prawa. Wnioskiem z dnia "[...]" B. M. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławcze o ponowne rozpoznanie sprawy. Podniosła, iż działając w zaufaniu do organów państwa dokonała nakładów na realizowaną inwestycję licząc, iż w przypadku ustalenia opłaty adiacenckiej będzie ona pomniejszona o kwotę przez nią uiszczoną, gdy tymczasem mimo, że nakłady zostały poniesione pod rządami poprzednio obowiązującego brzmienia wskazanego przepisu oraz sama inwestycja została zakończona - zrealizowana w dacie obowiązywania poprzedniej treści art. 148 ust. 4 u.g.n., organ ustalił opłatę adiacencką naruszając ten przepis, gdyż zastosowano go w brzmieniu obowiązującym później tj. w dacie wydawania decyzji. Przytoczyła również obszerne fragmenty wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. II SA/GD 634/08, w którym z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych oraz nieretroaktywności stwierdzono, iż do inwestycji zakończonych przed wejściem w życie ustawy z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie innych ustaw należało stosować art. 148 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym przed wskazaną zmianą. Po rozpatrzeniu wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 158 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", utrzymało w mocy własną decyzję z dnia "[...]". Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że naruszenie prawa ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy treść decyzji w oczywisty i bezsporny sposób narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie wystąpiła. Zauważono, że dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite, jeśli idzie o stosowanie przepisu art. 148 ust. 4 u.g.n., w nowym brzmieniu obowiązującym od dnia 22 października 2007 r. na skutek ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustawy (Dz .U. Nr 173, poz. 1218) do sytuacji, w której dobrowolna wpłata na rzecz budowy drogi została dokonana przed wejściem w życie tego przepisu. W ocenie Kolegium momentem mającym znaczenie dla oceny, czy zastosować przepis art. 148 ust. 4 u.g.n. w nowym brzmieniu, czy też w brzmieniu dawnym, jest dzień wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Podniesiono w tym względzie, że poniesienie przez właściciela nieruchomości nakładów pieniężnych lub rzeczowych na rzecz budowy drogi bądź innego urządzenia infrastruktury technicznej nie wywołuje samo przez się żadnych skutków prawnych. Nie można zatem mówić w tym wypadku o nabyciu przez właściciela jakiegoś prawa wobec gminy, o stworzeniu nowego stosunku prawnego. Poniesienie nakładów, które ma charakter dobrowolny, należy traktować w zasadzie jedynie jako zdarzenie mogące mieć wpływ na wartość nieruchomości. Dopiero w razie ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek budowy drogi, czy innego urządzenia infrastruktury technicznej, organ gminy orzekający o opłacie obowiązany jest - stosownie do art. 148 ust. 4 u.g.n. - uwzględnić przy jej ustalaniu poniesione przez właściciela nakłady na rzecz budowy danego urządzenia. Fakt poniesienia nakładów nabiera zatem znaczenia prawnego dopiero wówczas, gdy nastąpi wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej i zostanie wydana decyzja merytoryczna w tej sprawie. W wypadku zaniechania wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej właściciel nieruchomości, który poniósł nakłady, nie może domagać się od gminy ich zwrotu. Wobec tego należy przyjąć, iż momentem mającym znaczenie w sprawie jest data wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W tym stanie rzeczy trafne jest stanowisko, że w badanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa, tym bardziej w jego kwalifikowanej formie tj. rażącego naruszenia prawa. Kolegium wyjaśniło ponadto, że cytowany wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r. zapadł w odmiennym stanie prawnym, gdyż w tamtej sprawie w trakcie wszczętego postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej doszło do zmiany stanu prawnego - treści art. 148 ust. 4 u.g.n. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosła do Sądu B. M. żądając jej uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji z dnia "[...]". Zakwestionowanym decyzjom zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10 w zw. z art. 1 pkt 48 i pkt 50 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustawy, która doprowadziła do niewłaściwego zastosowania art. 145 ust. 2 i art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym powołana ustawą, przy czym wskazane naruszenie prawa miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do ustalenia opłaty adiacenckiej w wyższej wysokości niż przy właściwym zastosowaniu wskazanych przepisów. Argumentowała, iż stanowisko Kolegium odpowiadające się za stosowaniem przepisów art. 148 ust. 4 u.g.n. w nowym brzmieniu jest bezzasadne i narusza konstytucyjna zasadę nieretroakcji prawa. Wskazała, iż pełne i wyczerpujące rozważania w tym zakresie zostały zaprezentowane w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. II SA/Gd 634/08, i w pełni je podziela. Wskazała, iż w sprawie występują dwa istotne zagadnienia związane z art. 145 ust. 2 i art. 148 ust. 4 u.g.n. i oba te przepisy mają znaczenie dla ustalenia wysokości należnej opłaty adiacenckiej, przy czy oba te przepisy w różnym stopniu zwiększają ustaloną opłatę. Zmieniony art. 145 ust. 2 u.g.n. przewiduje możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej od obowiązywania w dniu stworzenia możliwości do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty, z tym, że do ustalenia opłaty przyjmować należy stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującej w dniu, w którym stworzono możliwości podłączenia. Ta zamiana spowodowała, że w stanie faktycznym tej sprawy zastosowano stawkę opłaty adiacenckiej zgodną z uchwałą 50% zamiast 15%, która to stawka została określona w uchwale. Identycznie zastosowany art. 148 ust. 4 u.g.n. w nowym brzmieniu skutkował tym, iż poniesione nakłady na budowę infrastruktury technicznej nie pomniejszyły należnej opłaty adiacenckiej lecz wartość tych nakładów pomniejszyła różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po stworzeniu warunków do podłączenia jej do urządzenia infrastruktury technicznej, a wartością jaką miała przed podłączeniem. Podniosła, że pomimo braku przepisów przejściowych, brak było podstaw w jej przypadku do stosowania zasady bezpośredniego działania ustawy nowej. Jedną z podstawowych zasad państwa prawnego jest bowiem zasada niedziałania prawa wstecz (zakaz retroakcji). Wyjaśniła różnicę pomiędzy zasadą retroaktywności, a retrospektywności prawa, która występuje wówczas, gdy zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym" nie znalazły jeszcze swojego zakończenia (powstały bowiem pod rządami dawnego prawa i trwają dalej po wejściu w życie nowych przepisów). Podkreśliła, iż przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że z chwilą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z drogi powstaje zdarzenie lub stosunek prawny o charakterze ciągłym. Ciągłego charakteru takiego zdarzenia nie można jednak łączyć z kompetencją organu administracji do wydania decyzji w określonym czasie. Ponadto skarżąca podzieliła stanowisko WSA w Gdańsku, wyrażone w wyroku z dnia 25 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Gd 634/08, iż art. 145 ust. 2 i art. 148 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu ustalonym wskazaną nowelą, nie mogą być stosowane do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo do korzystania z wybudowanej drogi zostały stworzone przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Powołała się również na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego dotyczacego kwestii problematyki intertemporalnej dowodząc, że w tym przypadku winna obowiązywać zasada stosowania ustawy dawnej w imię ochrony praw nabytych jednostki. Wywiodła, iż w sytuacji gdy nowa ustawa prowadzi do pogorszenia sytuacji obywatela regułą winno być stosowanie prawa poprzednio obowiązującego, a w przypadku zmiany stanu prawnego organ stosujący prawo ma obowiązek badać jakie przepisy winny znaleźć zastosowanie. Odnośnie twierdzenia Kolegium, że opisany stan prawny nie stanowi "rażącego" naruszenia prawa wskazała, że u podstaw sporu leży raczej brak regulacji określonej kwestii, co powoduje po stronie organów konieczność stosowania ogólnych reguł stworzonych lub wyinterpretowanych na bazie Konstytucji dla takich przypadków. Skoro SKO w "[...]" dostrzegło możliwość zaistnienia niekonstytucyjności przepisów ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim mogły pogorszyć sytuację stron w stosunku do stanów faktycznych zamkniętych przed jej wejściem w życie, to nie sposób budować tezy o niejasności tych przepisów tylko na tej bazie, że SKO w "[...]" prezentuje stanowisko odmienne, choć nie poparte żadnymi wypowiedziami Naczelnego Sądu Administracyjnego czy Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 w związku z art. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.) Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podkreślić należy, że kontroli Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia "[...]", w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Decyzji ustalającej opłatę adiacencką nie skontrolowano w trybie instancyjnym, gdyż żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania. Oceniając legalność decyzji Kolegium, Sąd obowiązany był uwzględnić, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym. Rolą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest ponowne rozpoznanie co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Postępowanie to nie zastępuje bowiem postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo stan faktyczny sprawy i dokonuje jego subsumcji, polegającej na przyporządkowaniu stanu faktycznego ustalonego w procesie stosowania prawa do sformułowanej w wyniku wykładni normy prawnej. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 k.p.a. W świetle tego uregulowania zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Ponadto należy wskazać, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nierozszerzająca, gdyż usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Reasumując, tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania mogą prowadzić do jego wzruszenia. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. ustawodawca nałożył na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jej następstwem jest rażące naruszenie prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (v: wyrok NSA z dnia 12 października 2001 r., sygn. III SA 1472/00 oraz z dnia 7 sierpnia 2001 r., sygn. III SA 1285/00, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, obowiązkiem organu administracji orzekającego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. W judykaturze oraz w doktrynie utrwaliło się stanowisko, iż rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (v: J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienia rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, nr l , s. 69 i n.). Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Zatem oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Innymi słowy rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości (v: wyrok NSA z dnia 13 lipca 2001 r., sygn. III SA 1110/00). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy nie można stwierdzić jego przekroczenia w sposób jasny i jednoznaczny. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich. Wskazać w tym miejscu należy również, iż w orzecznictwie sądowym, jak i literaturze reprezentowany jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze tj. skutki które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. OSK 1134/04, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W konsekwencji, z racji sprawowanej kontroli Kolegium mogło jedynie badać, czy wydane przez organ gminy rozstrzygnięcie można uznać za rażąco naruszające prawo, tzn. czy zgromadzony w toku postępowania przed tym organem materiał dowodowy stoi w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji, przy czym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W rozpoznawanej sprawie Kolegium skonfrontowało materiał dowodowy zebrany przez Prezydenta Miasta z przepisami powołanymi przez stronę i stanęło na stanowisku, że postępowaniu organu nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Stanowisko to Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela. Analiza akt administracyjnych oraz wymienionych przez skarżącą przepisów prawa materialnego nie potwierdziła rażącego ich naruszenia. W niniejszej sprawie strona skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Prezydenta Miasta, z powodu rażącego naruszenia prawa, polegającego na błędnym zastosowaniu przez ten organ przepisu art. 145 ust. 2 i art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ, zamiast zastosowania poprzedniej wersji tego przepisu obowiązującej do 21 października 2007 r., w którym to czasie skarżąca poniosła nakłady na budowę drogi i miała prawo do ich odliczenia od sumy ustalonej opłaty adiacenckiej, skoro zarówno poniesione nakłady, jak i zakończenie inwestycji i wybudowanie drogi (nawierzchni ulicy) nastąpiło przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustawy. Według zmienionych, a obowiązujących w dacie ustalenia opłaty adiacenckiej zasad poniesione na budowę drogi nakłady mogły podlegać odliczeniu, ale tylko poprzez pomniejszenie różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała po wybudowaniu drogi, a wartością, jaką miała przed jej wybudowaniem. Skarżąca zarzuciła, że Prezydent Miasta nawet nie rozważył kwestii intertemporalnych, bo gdyby to uczynił, to powinien dojść do wniosków przedstawionych w skardze. Analizując podniesione w skardze zarzuty, stwierdzić należy, iż mogłyby one odnieść zamierzony skutek w stosunku do art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm) w postępowaniu zwyczajnym (instancyjnym), gdyby strona skarżąca skorzystała ze zwykłych środków odwoławczych. Organ odwoławczy miałby bowiem obowiązek rozpoznać całą sprawę od nowa, uwzględniając podniesione przez stronę argumenty. Zgłoszone zarzuty nie mogły być jednak oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż skarżąca posługując się wyrokiem sądu administracyjnego kwestionuje przyjętą przez Prezydenta Miasta wykładnię prawa. Natomiast, na co zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite co do zastosowania nowego brzmienia przepisu art. 148 ust. 4 omawianej ustawy do stanów faktycznych poprzedzających nowelizację tego przepisu, czyli sytuacji, gdy wpłata na rzecz budowy drogi została dokonana przed wejściem w życie tego przepisu. Zatem interpretacja tego przepisu, wobec braku uregulowań intertemporalnych, nie jest jednoznaczna. Już tylko ta okoliczność uzasadniała odmowę stwierdzenia nieważności żądanej decyzji. Poza tym w niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że organ wykonawczy gminy zastosował zgodnie z generalną zasadą, wynikającą z art. 6 k.p.a. przepisy obowiązujące w dacie orzekania, zgodnie z ich literalnym brzmieniem. Odnośnie zarzutu dotyczącego błędnego zastosowania przez Prezydenta Miasta przepisu art. 145 ust. 2 u.g,n. należy wyjaśnić, iż zarzut ten jest całkowicie bezpodstawny. Stosownie bowiem do jego brzmienia obowiązującego w dacie podejmowania decyzji, wydanie decyzji o ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Natomiast poprzednie brzmienie tego przepisu stanowiło, iż wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z uwagi na takie zapisy art. 145 ust. 2 u.g.n. mógłby pojawić się problem ze stawką procentową opłaty adiacenckiej w przypadku, gdyby inna uchwała obowiązywała w dacie podejmowania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, a inna w momencie stworzenia warunków do korzystania z drogi, jednakże w tej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, gdyż stawka opłaty adiacenckiej została ustalono zgodnie z obowiązującą uchwałą zarówno w dacie stworzenia warunków do korzystania z drogi, jak i wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie (tj. uchwała w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej). W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.