II SA/Ol 445/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2025 r. sprawy ze skargi B. S. i Z. S. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z 2 kwietnia 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") wstrzymał prowadzenie przez B.S. i Z.S. (dalej: "skarżący", "inwestorzy") robót budowlanych związanych z wykonaniem obiektów budowlanych i zabudową przyczep kempingowych na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji PINB wyliczył 28 obiektów budowlanych: przyczep kempingowych, w tym zadaszonych wiatą lub z tarasem, a także domków letniskowych i wiat drewnianych, których posadowienie ww. działce ustalił w toku kontroli 18 lutego 2025 r. Zaznaczył, że ww. obiekty nie są na stałe podłączone do sieci energetycznej, lecz zasilenie odbywa się za pomocą podłączenia kablem zalicznikowo. Podał, że działka znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego [...], na terenie którego zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 7 lit. a [...] obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Stwierdził, że ww. obiekty znajdują się w pasie poniżej 100 m od linii brzegowej jeziora. PINB wywiódł, że ustawione na gruncie przyczepy, niespełniające funkcji transportowo-komunikacyjnej, stanowią obiekty budowlane. Tym samym przyczepa ustawiona na działce, do której ponadto została doprowadzona energia elektryczna i inne instalacje, jest obiektem budowlanym, a nie pojazdem w świetle art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Stwierdził, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 14 i pkt 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418; dalej: "p.b." lub "ustawa"), budowa przedmiotowych obiektów wymagała zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b. PINB stwierdził, że inwestor oświadczył, że nie posiada żadnych dokumentów, zgłoszeń zamiaru ich budowy i nie wnioskował o uzyskanie pozwolenia na ich budowę, a zabudowa powstawała sukcesywnie od 2004 r. Użytkownicy ww. obiektów również nie posiadają dokumentów związanych z ich budową. W konsekwencji PINB zobowiązany był do zastosowania art. 48 p.b. PINB poinformował ponadto inwestorów o możliwości i terminie złożenia wniosku o legalizację obiektów budowlanych oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektów budowlanych w wysokości 5.000 zł za każdy obiekt. W złożonym zażaleniu inwestorzy zarzucili, że PINB nie ustalił rzeczywistej daty posadowienia przedmiotowych obiektów na działce. Stwierdzili, że w dacie podjęcia ww. uchwały obiekty te już istniały. Dodali, że kwestia ta ma wpływ na ewentualną legalizację obiektów. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 21 maja 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. WINB podkreślił, że nie ma wątpliwości, że przedmiotowe obiekty budowlane powstały samowolnie, bez uzyskania stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Potwierdzało to oświadczenie właściciela nieruchomości, który nie ubiegał się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowych obiektach ani nie dokonał zgłoszenia zamiaru ich posadowienia. Podzielił też pogląd PINB, że ustawione na gruncie przyczepy kempingowe, niespełniające swojej pierwotnej funkcji transportowo-komunikacyjnej, do których ponadto doprowadzono energię elektryczną, wybudowano zadaszenie, taras, na który prowadzi wyjście bezpośrednio z przyczepy kempingowej, są obiektami budowlanymi, służącymi celom rekreacyjno-wypoczynkowym. Wyjaśnił, że w myśl art. 3 pkt 5 i pkt 6 p.b. w odniesieniu do takich obiektów jak barakowozy, przyczepy i inne podobne obiekty na kołach, przez ich "wybudowanie" rozumie się już samo dostarczenie takiego obiektu i postawienie go na gruncie, z ewentualnym wykonaniem przystosowawczych robót budowlanych. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga tylko budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 p.b., ale nie później niż w okresie 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Wybudowanie obiektu tymczasowego bez zgłoszenia (przy obiekcie do 180 dni) oraz pozwolenia na budowę (na okres powyżej 180 dni) jest samowolą budowlaną, a skutki samowoli budowlanej rozpatrywane są w trybie art. 48 p.b. Wyjaśnił też, że w świetle art. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b. na wykonanie przedmiotowych obiektów niezbędne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec braku takiego pozwolenia PINB zasadnie wszczął postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 p.b. WINB podkreślił, że przedmiotowa działka w całości znajduje się na terenie, na którym obowiązuje ww. uchwała, w tym zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od m.in. linii brzegów jezior. Stwierdził, że na tym etapie postępowania legalizacyjnego postanowienie PINB jest prawidłowe, lecz w toku dalszego prowadzenia postępowania organ ten winien ustalić usytuowanie obiektów na działce względem linii brzegowej jeziora. W złożonej skardze skarżący powtórzyli w całości zawarte w zażaleniu zarzuty i ich uzasadnienie. Zauważyli dodatkowo, że uchwała ustanawia zakaz wznoszenia nowych obiektów, ale nie nakazuje rozbiórki obiektów już istniejących. Stwierdzili, że większość wymienionych w decyzji obiektów istniała w dacie podjęcia ww. uchwały. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący samowolnie, to jest bez uprzedniego uzyskania stosownej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, posadowili na ww. działce wymienione w uzasadnieniu postanowienia PINB obiekty budowlane: przyczepy kempingowe (w tym niektóre zadaszone wiatą lub z tarasem), domki letniskowe (niektóre z tarasem) i wiaty drewniane. Zaznaczyć należy, że nie jest również przedmiotem sporu: prawidłowa kwalifikacja przez organy nadzoru budowanego tych obiektów jako "obiekty budowane" w świetle art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418; dalej: "p.b." lub "ustawa"), a także ocena, że obiekty typu przyczepa kempingowa niepołączone trwale z gruntem, pełniące funkcję rekreacji indywidualnej są obiektami budowlanymi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, które to stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 24.04.2025 r. II OSK 858/24; z 23.05.2024 r. II OSK 2008/21, 10.09.2025 r. II OSK670/23; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych są dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie są one "tymczasowymi obiektami budowanymi" (którymi w rozumieniu art. 3 pkt 5 p.b. są obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe). Przypomnieć więc tylko należy, że zgodnie z art. 3 pkt 1 p.b. obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Należy jednocześnie podkreślić, że co do zasady zawartej w art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W przepisach art. 29-31 ustawodawca wymienił wyjątki od tej reguły. Stosownie do art. 3 pkt 7 p.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wobec tego do posadowienia przedmiotowych obiektów budowlanych na działce przez skarżących zastosowanie miały ww. przepisy. Powyższe w konsekwencji powodowało, że inwestorzy mieli obowiązek uprzedniego uzyskania stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na ich posadowienie, co również nie było podważane przez skarżących. W sprawie sporna jest data posadowienia przedmiotowych obiektów budowlanych na działce. Skarżący zarzucają bowiem, że PINB nie ustalił rzeczywistej daty wykonania poszczególnych obiektów na przedmiotowej działce, co ma znaczenie dla ustalenia, czy są one objęte zakazami przewidzianymi w § 5 ust. 1 pkt 7 lit. a uchwały [...]. Jak wynika z protokołu kontroli z 18 lutego 2025 r., inwestor oświadczył, że "zabudowa powstawała sukcesywnie od 2004 roku". Z materiału dowodowego zgromadzonego przez PINB (to jest zdjęć lotniczych z lat 2004-2022 z bazy danych Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii dostępnych w Geoportalu [...]) wynika natomiast, że w latach 2004 – 2011 nie było na przedmiotowej działce żadnych obiektów budowlanych. Znajdują się one dopiero na zdjęciu lotniczym z 2022 r. Zaznaczyć należy, że wydruk ten oznaczono wyłącznie rokiem, bez bliższego określenia daty wykonania tego zdjęcia (prawdopodobnie zostało ono wykonane w okresie od wiosny do jesieni). Nie ma też mapy określającej lokalizację istniejących w dacie kontroli obiektów, co pozwoliłoby na stwierdzenie, że istniały lub nie, w dacie wykonania omawianego zdjęcia. W toku postępowania inwestorzy nie przedłożyli żadnych dowodów, z których wynikałaby bezspornie data wykonania (posadowienia) spornych obiektów na działce. Brak jest zatem bezspornego dowodu, który przesądzałby, czy obiekty budowlane (niektóre z nich) powstały przed datą wejścia w życie uchwały z 29 listopada 2022 r. [...], to jest przed, czy po tej dacie. Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z § 10 tej uchwały, uchwała wchodzi w życie z dniem 1 marca 2023 r., nie wcześniej jednak niż z dniem następującym po dniu wystąpienia późniejszego z niżej wymienionych zdarzeń: 1) upływu 14 dni od dnia ogłoszenia niniejszej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego; 2) upływu 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Parku, o którym mowa w niniejszej uchwale. Wbrew przekonaniu skarżących istnienie niektórych lub nawet wszystkich ww. obiektów w dacie wejścia w życie ww. uchwały nie może skutkować uchyleniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z tymi obiektami. O obowiązku wydania przez PINB postanowienia w trybie art. 48 ust. 1 p.b. przesądziła bowiem niekwestionowana przez skarżących okoliczność, że obiekty te zostały przez nich wykonane w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Pod tym pojęciem rozumie się wybudowanie (posadowienie) obiektu budowlanego bez uzyskania przez inwestora wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę lub uprzedniego zgłoszenia zamiaru budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanemu, które inwestor miał obowiązek uzyskać zgodnie z art. 28 lub art. 29 – art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu do takiego zgłoszenia (zob. art. 48 ust. 1 p.b.). Skarżący do protokołu oświadczył, że "nie posiada żadnych dokumentów ani zgłoszeń zamiaru ich budowy". W toku postępowania administracyjnego skarżący nie udokumentowali, aby posiadali stosowane zgody na wykonanie przedmiotowych obiektów. Sam fakt samowoli budowlanej był wystarczający w okolicznościach sprawy do wydania przez PINB postanowienia z 2 kwietnia 2025 r. W konsekwencji kwestia, czy lokalizacja obiektów budowlanych narusza również zakaz zabudowy, zawarty w ww. uchwale, nie miała znaczenia na etapie wydania zaskarżonych postanowień. Zagadnienie to mogłoby być badane w postępowaniu legalizacyjnym, o ile skarżący złożyli wniosek o legalizację w stosownym terminie. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Na podstawie ust. 3 art. 48 w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 1 p.b. przesądza również o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego (jego części). Z ww. przepisów wynika, że organ nadzoru budowlanego w przypadku uznania, że legalizacja jest możliwa, ma obowiązek zakwalifikowania obiektu budowlanego do jednej z kategorii obiektów budowlanych określonych w załączniku do ustawy i o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Zaznaczyć jednocześnie należy, że organ nadzoru budowlanego wiążąco ustala wysokość opłaty legalizacyjnej dopiero w postanowieniu wydawanym na podstawie art. 49 ust. 2a. PINB wypełnił ww. obowiązki i w postanowieniu z 2 kwietnia 2025 r. poinformował inwestorów o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego i wskazał sposób obliczenia stawki opłaty legalizacyjnej w tej sprawie. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.