II SA/Ol 446/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2011r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie dodatku służbowego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego B. B. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr "[...]" z dnia 10 marca 2011 r., Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w P., działając na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 37 poz. 212 ze zm.), ustalił B.B. od dnia 1 kwietnia 2011 r. dodatek służbowy w wysokości 930 zł brutto. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że wziął pod uwagę dyspozycyjność związaną z zajmowanym stanowiskiem, odpowiedzialność za podejmowane decyzje służbowe, zdyscyplinowanie przy realizacji zadań służbowych i inne szczególnie uzasadnione przypadki, uzasadniające przyznanie dodatku służbowego. Ponadto, uwzględnił fakt, że upłynął okres 12 miesięcy pobierania dodatku służbowego według stawki obowiązującej przed przeniesieniem z dniem 1 marca 2008 r. na stanowisko dowódcy zmiany. W złożonym odwołaniu B.B. wniósł o uchylenie powyższej decyzji w całości, jako wydanej z naruszeniem przepisów § 5 powołanego wyżej rozporządzenia i art. 91 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Decyzją nr "[...]" z dnia 26 kwietnia 2011 r. W. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej daty przyznania dodatku służbowego i ustalił tę datę na dzień 1 maja 2011 r., zaś w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że przepisy § 5 ust. 1 i ust. 3 cytowanego rozporządzenia nie zostały naruszone, gdyż przyznana kwota 930 zł mieści się w granicach 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień, a zaskarżoną decyzję wydał uprawniony organ. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego PSP analiza dodatków służbowych innych funkcjonariuszy pełniących służbę na stanowiskach dowódców zmian i dowódców zastępu w Komendzie Powiatowej Straży Pożarnej w P. pozwala na wniosek, że ustalona kwota dodatku służbowego jest przemyślana i właściwa. Otrzymywanie natomiast dodatku służbowego w dotychczasowej, wyższej kwocie nie znajdowało uzasadnienia a Komendant Powiatowy PSP posiada prawo do analizowania w każdym czasie warunków i okoliczności pełnionej służby. Jeżeli zmiana stanowiska i zakresu pełnionej służby spowoduje, że stopień odpowiedzialności ulegnie istotnej zmianie, dodatek służbowy może zostać zmieniony na niekorzyść funkcjonariusza. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, tj. zmiany uposażenia z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, organ odwoławczy przychylił się do wyjaśnień Komendanta Powiatowego PSP w P., zawartych w piśmie przewodnim do odwołania, i podał, że ustalenie nowych dodatków nastąpiło po przeprowadzeniu rzetelnej analizy, w oparciu o przesłanki zawarte w § 5 powoływanego rozporządzenia. Pojawienie się nowych okoliczności skutkowało koniecznością dokonania zmiany dodatków służbowych w niemal całej jednostce organizacyjnej. W złożonej skardze B.B. zarzucił, że obniżenie dodatku służbowego dokonane zostało bez podstawy prawnej i w sposób dowolny. Naruszając bowiem art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.) dalej zwanej K.p.a., organ pierwszej instancji nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego sprawy i pobieżnie ocenił zgromadzone w sprawie dowody. Zdaniem skarżącego, wszechstronna i rzetelna analiza materiału dowodowego doprowadziłaby do wniosku, że był on funkcjonariuszem dyspozycyjnym, zdyscyplinowanym, odpowiedzialnym za podejmowane decyzje, brał udział we wszelkich powierzonych czynnościach ratowniczo-gaśniczych, zawodach sportowych, nie stosowano wobec niego kar porządkowych, lecz wielokrotnie nagradzano za wzorową pracę. Skarżący nie został ponadto przeniesiony na niższe stanowisko pracy, gdyż z dotychczasowego stanowiska inspektora przeniesiony został na stanowisko dowódcy zmiany, zwiększono jednocześnie zakres jego obowiązków i odpowiedzialność służbową. Skarżący zarzucił, że w zaskarżonej decyzji nie sprecyzowano kryteriów, jakimi kierował się organ podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie, co naruszyło art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto, w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zaś w uzasadnieniu organ odwoławczy podciągał stan faktyczny sprawy pod normę prawną ujętą w ust. 3 pkt 3 tego artykułu. Zdaniem skarżącego ustalenie dodatku służbowego w niższej wysokości byłoby dopuszczalne w szczególnie uzasadnionych przypadkach, które jednak nie zaistniały w sprawie, gdyż służbę pełnił wzorowo. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podniósł ponadto, że przeniesienie ze stanowiska starszego inspektora na stanowisko dowódcy zmiany było skutkiem realizacji "Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu w latach 2007-2009" w zakresie zastępowania funkcjonariuszy PSP pracujących w codziennym rozkładzie służby, pracownikami korpusu służby cywilnej. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji właściwie ocenił przesłanki ustalenia dodatku służbowego w kwestionowanej wysokości, w tym dyspozycyjność strażaka, odpowiedzialność za podejmowane decyzje, zdyscyplinowanie i wysokość dodatków służbowych strażaków pełniących służbę na porównywalnych stanowiskach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w P., działając na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej, ustalił skarżącemu dodatek służbowy w niższej niż dotychczas otrzymywana, wysokości. Stosownie do § 5 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia strażakowi przyznaje się, ustalany kwotowo, dodatek służbowy w wysokości do 50 % otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Warunkami przyznawania i okolicznościami uwzględnianymi przy ustalaniu i zmianie wysokości dodatku służbowego są: 1) dyspozycyjność związana z zajmowanym stanowiskiem i odpowiedzialność za podejmowane decyzje służbowe oraz stopień zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych; 2) udział w ćwiczeniach i zgrupowaniach; 3) udział w akcjach ratowniczych poza terenem działania jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, w której strażak pełni służbę; 4) sprawność fizyczna, potwierdzona wynikami sprawdzianów; 5) inne szczególnie uzasadnione przypadki, uzasadniające przyznanie dodatku służbowego. Z treści powyższego przepisu wynika, że wysokość dodatku służbowego zależy od różnych warunków i okoliczności faktycznych bezpośrednio dotyczących strażaka, któremu przyznawany jest dodatek. Te konkretne dane przełożony uprawniony do mianowania lub powołania strażaka musi wziąć zatem pod uwagę ustalając wysokość omawianego świadczenia i jednocześnie powinny one wynikać z treści uzasadnienia decyzji wydawanej w tym przedmiocie. Powyższy obowiązek wynika z zawartej w art. 11 K.p.a. naczelnej zasady postępowania administracyjnego - zasady przekonywania. Ustawodawca uznał bowiem za szczególnie ważne, aby organ administracji wyjaśnił stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Strona ma bowiem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, gdyż w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 299/10, LEX nr 754365). Rozwinięcie powyższej zasady znajduje się w art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z powyższych przepisów wypływa więc nakaz odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy działań organu. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W piśmiennictwie podkreśla się ponadto, że uzasadnienie decyzji daje również podstawę kontroli poprawności decyzji (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 648). W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji przywołał zaś jedynie niektóre, z wymienionych w cytowanym § 5 ust. 1 rozporządzenia, przesłanki przyznania spornego świadczenia. Stwierdził bowiem, że wziął pod uwagę dyspozycyjność związaną z zajmowanym stanowiskiem, odpowiedzialność za podejmowane decyzje służbowe, zdyscyplinowanie przy realizacji zadań służbowych i inne szczególnie uzasadnione przypadki, uzasadniające przyznanie dodatku służbowego. Organ nie wskazał jednakże, jakie to były "szczególnie uzasadnione przypadki", a także czy skarżący był, czy też nie był dyspozycyjny, zdyscyplinowany i odpowiedzialny za podejmowane decyzje służbowe. Ponadto brak jest jakiejkolwiek oceny, czy okoliczności te rzeczywiście przemawiały za obniżeniem wysokości przedmiotowego dodatku służbowego. Organ odwoławczy nie dostrzegł tej wadliwości. Ocenił tylko, że przyznana kwota dodatku służbowego mieści się w granicach do 50 % otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Ponadto ogólnikowo stwierdził, że decyzja o przyznaniu spornego dodatku "jest przemyślana i właściwa" i wskazał, że zmiana wysokości dodatków służbowych dotyczyła niemal całej jednostki. Takie uzasadnienie jest niewystarczające do uznania, że wyjaśniono skarżącemu motywy podjętego rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że organ drugiej instancji również ma obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie tylko ograniczenia się do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Przepisy odnoszące się do przyznawania dodatków służbowych nie precyzują w jakiej formie winna nastąpić ocena strażaków przed przyznaniem im dodatku służbowego, nie zwalnia to jednak Komendanta od szczegółowej analizy każdego przypadku i jasnego przedstawienia przesłanek, które miały wpływ na wydanie decyzji. W aktach administracyjnych znajduje się zestawienia wysokości dodatków służbowych strażaków pełniących służbę w Jednostce Ratowniczo Gaśniczej w KP PSP w P. Z zestawienia tego wynika, że osobom zajmującym takie same stanowisko (tu. Dowódca zastępu) przyznano dodatek służbowy w różnej wysokości, przy czym podkreślić należy, że różnice te są w niektórych przypadkach znaczne (sięgają 600 zł). Okoliczność ta ma uboczne znaczenie w sprawie, ale świadczy o zróżnicowanej ocenie poszczególnych strażaków i jest kolejnym argumentem przemawiającym za koniecznością wyjaśnienia przyczyn przyznania dodatku w określonej wysokości Dodać należy, że odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do argumentacji zawartej w piśmie przewodnim, którym organ pierwszej instancji przekazał odwołanie strony i dopiero w którym podał przesłanki uzasadniające, w ocenie tego organu, przyznanie skarżącemu dodatku w niższej wysokości, nie może zostać uznane za prawidłowe uzasadnienie decyzji. W szczególności nie jest to wskazanie faktów, po ocenie których podjęto zaskarżone rozstrzygnięcie. Ponadto, z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżący miał możliwość zapoznania się z treścią tego pisma. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na dokonanie oceny, że prawidłowo ustalono skarżącemu wysokość spornego dodatku, gdyż nie zawarto w niej jakichkolwiek konkretnych okoliczności i warunków, które pozwoliłyby na wyciągnięcie takiego wniosku. Wobec powyższego należy uznać, że organ administracji nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku takiego uzasadnienia decyzji, które odpowiadałoby normie prawnej wynikającej z art. 107 § 3 K.p.a. i stanowiłoby realizację zasady przekonywania strony o prawidłowości podjętego w danym stanie faktycznym rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 powołanej ustawy. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.