II SA/Ol 446/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust 3 i 4, art. 39 ust 1, art. 41 pkt 1 oraz art. 8 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, dalej: u.p.ś.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), po rozpatrzeniu odwołania J. S. (skarżący) od decyzji z dnia "[...]" wydanej z upoważnienia Prezydenta "[...]" przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" o odmowie przyznania specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów wydania opinii o toksyczności zajmowanego lokalu – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 7 lutego 2020 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o przyznanie specjalnego zasiłku celowego, między innymi, na pokrycie kosztów wydania opinii o toksyczności zajmowanego lokalu. Wskazał, że oczekuje, iż organ pomocy przeleje do "Sanepidu" środki pieniężne i wyda polecenie sprawdzenia i wydania opinii o toksyczności w lokalu przez niego zamieszkanym. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów wydania opinii o toksyczności zajmowanego lokalu. W uzasadnieniu decyzji podano, iż dochód dwuosobowej rodziny skarżącego wynosi 2291,18 zł i przekracza kryterium dochodowe. Po potrąceniu świadczeń niealimentacyjnych rodzinie pozostaje do dyspozycji kwota 1162,64 zł. Opłatę za gaz z góry uiścił rodzinie organ pomocy. Również opłatę za energię elektryczną uiścił MOPS. Wnioskodawca oraz jego żona chorują przewlekle i wymagają przyjmowania leków. Skarżący zaliczony został do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe. Uwzględniając trudną sytuację rodziny organ I instancji regularnie wspiera rodzinę świadczeniami pomocy społecznej. W lutym 2020 r. organ I instancji przyznał wnioskodawcy specjalny zasiłek celowy na zakup leków w wysokości 232,77 zł, energię elektryczną 110,26 zł, zakup opału 400,00 zł. Podano, iż w styczniu 2020 r. ośrodek pomocy na zasiłki celowe dysponował kwotą 12746,00 zł. Pomocą objęto 76 środowisk. Średnia wysokość świadczenia wynosiła 167,72 zł. Podano, iż wnioskodawca w lutym 2020 r. objęty został opieką, zaś przyznanie dodatkowego świadczenia - na opłacenie opinii, przy ograniczonej ilości środków, powodowałoby ograniczenie pomocy innym osobom potrzebującym. Po rozpatrzeniu odwołania, w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż dochód dwuosobowej rodziny skarżącego wynosi 2291,18 zł i przekracza kryterium dochodowe. Po potrąceniu świadczeń niealimentacyjnych rodzinie pozostaje do dyspozycji kwota 1162,64 zł. Opłatę za gaz z góry uiścił rodzinie organ pomocy. Również opłatę za energię elektryczną uiścił MOPS w "[...]". Wnioskodawca oraz jego żona chorują przewlekle i wymagają przyjmowania leków. J. S. zaliczony został do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe. Uwzględniając trudną sytuację rodziny organ I instancji regularnie wspiera rodzinę świadczeniami pomocy społecznej. W lutym 2020 r. organ I instancji przyznał wnioskodawcy specjalny zasiłek celowy na zakup leków w wysokości 232,77 zł, energię elektryczną 110,26 zł, zakup opału 400,00 zł - łącznie 743,03 zł. Stosownie do art. 3 ust 1, 3 i 4 u.p.s., pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Decyzja podejmowana przez organ administracji w zakresie przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Kolegium podniosło, że organ I instancji w sposób racjonalny uzasadnił powody odmowy przyznania wnioskodawcy specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów wydania opinii o toksyczności zajmowanego lokalu. Organy pomocy społecznej, dysponując ograniczonymi środkami finansowymi na udzielanie świadczeń, muszą dokonywać gradacji potrzeb poszczególnych wnioskodawców, mając na względzie przede wszystkim cel pomocy społecznej, jakim jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Sytuacja skarżącego jest trudna, co uwzględnił organ I instancji, udzielając mu w lutym 2020 r. wsparcia w łącznej kwocie 743,03 zł. Podkreślono, że kwota środków finansowych przeznaczonych w budżecie ośrodka pomocy społecznej na zasiłki celowe musi wystarczyć na realizację zadań ośrodka w określonym przedziale czasu, co oznacza, że dzieląc środki pomiędzy osoby i rodziny, kwalifikujące się do otrzymania pomocy społecznej, organ administracji musi uwzględnić także ilość tych osób, które w danym okresie wymagają pomocy. Organ musi dokonywać rozdziału posiadanych środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza. Spełnienie ustawowych kryteriów do przyznania pomocy społecznej nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w sposób i w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008 r., I OSK 624/07). Kolegium stwierdziło, że w sprawie organ I instancji uwzględnił sytuację wnioskodawcy oraz wielkość środków finansowych pozostających w dyspozycji organu, jak również liczbę osób oczekujących na wsparcie, w sposób pozwalający na uznanie za uzasadnione limitowanie przyznanej pomocy. Wydanie decyzji w sprawie zasiłku celowego zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, przy rozstrzyganiu organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a motywy podjętego orzeczenia znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji. Mając zatem na uwadze zarówno sytuację materialną odwołującego się, jak również uwzględniając możliwości finansowe organu pomocy społecznej oraz konieczność zaspokojenia potrzeb także innych osób i rodzin występujących o przyznanie pomocy, decyzja o odmowie przyznania specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów wydania opinii o toksyczności zajmowanego lokalu, przy jednoczesnym wsparciu na zakup leków w wysokości 232,77 zł, energię elektryczną 110,26 zł, zakup opału 400,00 zł, jest zgodna z prawem. Dodano, że nie można pominąć faktu, iż wnioskodawca w sposób regularny korzysta ze świadczeń pomocy społecznej i jest objęty stałą pomocą MOPS. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium skarżący stwierdził, że Kolegium z rażącym naruszeniem przepisów obowiązującego prawa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podniósł, że wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji chybione sformułowania i wnioski, pod pozorem rozstrzygnięć opartych na przepisach prawa, tworzą złudne wrażenie, że zaskarżona decyzja została wydana z uwzględnieniem sprawiedliwości społecznej. Dodał, że jest świadomy tego, że został poddany przez organy marginalizacji społecznej, wykluczeniu i dyskryminacji, wyczerpującej znamiona tortur i nieludzkiego traktowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy, stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przeprowadzenie oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, doprowadziło do konstatacji, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Jednocześnie zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 3 ust. 4 powołanej ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że dochód dwuosobowej rodziny skarżącego wynosi 2291,18 zł i przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 u.p.s. Tym samym skarżący nie kwalifikował się do uzyskania pomocy w oparciu o przepis art. 39 powołanej ustawy. W tym miejscu wskazać należy, że w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego przyznanie świadczenia celowego na ogólnych zasadach jest w świetle przepisów prawa niemożliwe i kwestia ta nie podlega uznaniu organów. Wynika to wprost z powołanego art. 8 ust. 1 u.p.s. Pomimo ustalenia dotyczącego kryterium dochodowego, konieczne było rozważenie ewentualnej, potencjalnej możliwości przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia z uwzględnieniem okoliczności, w jakich się znalazł. Na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe" może być przyznane świadczenie w postaci specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu. Organy obu instancji obszernie pod tym kątem przeanalizowały sytuację skarżącego dochodząc do przekonania, że nie zaistniały nadzwyczajne okoliczności pozwalające na udzielenie mu pomocy. Art. 41 pkt 1 u.p.s. posługuje się pojęciem ogólnym, niedookreślonym i nieposiadającym definicji ustawowej "szczególnie uzasadnionego przypadku". W doktrynie przyjmuje się, iż przesłanka ta występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202). Tożsamą wykładnię przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. przyjęto również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki z 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1416/07 oraz z 12 maja 2011 r., I OSK 164/11, z dnia 16 maja 2018 r. o sygn. akt I OSK 179/18, czy z dnia 16 listopada 2018 r. o sygn. akt I OSK 3072/18 – opublikowany na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Specjalny zasiłek celowy powinien być zatem traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 u.p.s.). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. W ocenie Sądu decyzja odmawiająca przyznania skarżącemu pomocy finansowej nie została podjęta z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Wskazywana przez skarżącego, a znana organom, jego sytuacja życiowa (z jednej strony trudna ze względu na stan zdrowia i niepełnosprawność, a z drugiej strony stabilna z uwagi na posiadanie stałego dochodu przekraczającego kryterium dochodowe), nie jest sytuacją, która – jako taka – może zostać zakwalifikowano jako "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s. Jakkolwiek charakter zgłaszanej potrzeby w postaci opinii o toksyczności zajmowanego lokalu mieszkalnego związany jest z zaspokojeniem potrzeby higieniczno-zdrowotnej, niemniej sytuacja skarżącego jest w swoisty sposób stabilna i "niezaskakująca". Skarżący bowiem od dłuższego czasu korzysta z pomocy opieki społecznej, choć nie w takim stopniu jak tego oczekuje. Nie zaistniały również w jego sytuacji nowe, nadzwyczajne okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy w oparciu o art. 41 u.p.s. (kontrola sanitarna została przeprowadzona w lokalu mieszkalnym skarżącego w 2016 r.). Organy trafnie również zauważyły, iż sytuacja dochodowa skarżącego jest stabilna. Jeszcze raz należy zaznaczyć, iż art. 41 u.p.s. w sposób jednoznaczny wskazuje na wyjątkowy charakter specjalnego zasiłku celowego. O możliwości jego przyznania nie decyduje bowiem dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Przyznanie bądź odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego uzależniona jest nie tylko od tego, w jakim stopniu podstawowe potrzeby wnioskodawcy mogą zostać zaspokojone z jego własnych środków, ale przede wszystkim od wystąpienia szczególnych okoliczności, w związku z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Szczególne przypadki, o których mowa w tym przepisie, muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. O istnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie może świadczyć to, że w przekonaniu skarżącego jest on od lat źle i dyskryminująco traktowany przez organy. Sąd podkreśla w tym miejscu, że jego rolą wyznaczoną przez ustawę jest kontrola legalności konkretnych aktów administracyjnych (najczęściej decyzji), które są w danym przypadku przedmiotem skargi. Sąd nie jest natomiast uprawniony do prowadzenia ogólnej kontroli czy nadzoru nad administracją. Oceniając natomiast obecną sprawę w świetle okoliczności zaistniałych w niniejszej sprawie Sąd brał pod uwagę, że skarżący jest osobą posiadającą niewielki ale stały dochód, jak i to, że otrzymuje, mimo przekroczenia kryterium dochodowego, świadczenia celowe na niektóre pilne potrzeby (m.in. opłacone przez MOPS rachunki skarżącego za: gaz, czynsz, energię). Jeszcze raz podkreślić należy, że celem instytucji pomocy społecznej nie jest przejęcie przez państwo na siebie wszystkich kosztów utrzymania wnioskującego. Zadaniem pomocy społecznej nie jest sfinansowanie wszystkich potrzeb wnioskodawcy, a jedynie udzielenie wsparcia, limitowanego możliwościami finansowymi organu. Sąd nie przeczy, że sytuacja finansowa skarżącego jest trudna, jednak wobec uzyskiwanych dochodów nie można dopatrzeć się, aby znajdowała się ona w okolicznościach szczególnie dotkliwych, które uzasadniałyby przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Ubocznie Sąd wskazuje, że przedstawiona wyżej ocena dotycząca szczególnie uzasadnionego przypadku z art. 41 u.p.s. odnosi się tylko do niniejszej sprawy i nie oznacza, że wykluczone jest udzielenie stronie skarżącej pomocy na inne potrzeby. Każda sprawa oceniana jest przez organ indywidualnie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.