II SA/Ol 45/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Marzenna Glabas Hanna Raszkowska Katarzyna Matczak (spr.) Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2005 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 7 grudnia 2004 r., Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 2 uchwały Rady Miasta B. Nr "[...]" z dnia 24 listopada 2004 r. w sprawie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 3 listopada 2004 r., znak "[...]" I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, II. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku. Rada Miasta B., działając na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, póz. 1591, ze zm), podjęła w dniu 24 listopada 2004r. uchwałę Nr "[...]" w sprawie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 3 listopada 2004r. znak "[...]" § 2 tej uchwały stanowi, że do złożenia skargi upoważnia się Burmistrza Miasta. Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. l w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591, ze zm), rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 grudnia 2004r. Nr "[...]" stwierdził nieważność § 2 uchwały Nr "[...]" Rady Miasta B. z dnia 24 listopada 2004r. w sprawie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 3 listopada 2004r. znak "[...]". W uzasadnieniu stwierdzono, iż § 2 tej uchwały rażąco narusza prawo. Wskazano, iż wprawdzie z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody uprawniona jest gmina a podstawę stanowi uchwała rady, z której wynika, że rada postanawia złożyć skargę, lecz Rada Miasta B. nie miała kompetencji do upoważnienia Burmistrza Miasta do wniesienia skargi. Wprawdzie z art. 26 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że burmistrz jest organem wykonawczym gminy i z tego tytułu zobowiązany jest wykonać przedmiotową uchwałę, to nie zmienia to stanu prawnego, że do złożenia skargi uprawniona jest gmina. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła Gmina Miejska B. reprezentowana przez Burmistrza Miasta, wnosząc o jego uchylenie. Podniosła, że zapis § 2 uchwały upoważniającej Burmistrza Miasta do złożenia skargi na rozstrzygniecie nadzorcze wojewody wynika wprost z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Podniesiono, że art. 98 ust. 3 tej ustawy wiąże prawo wniesienia skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wyłącznie z faktem podjęcia tej uchwały, natomiast upoważnienie do wniesienia skargi może być udzielone w uchwale w sprawie wniesienia skargi, bądź nawet może być udzielone w odrębnej uchwale przedstawionej w czasie toczącego się postępowania przed sądem administracyjnym, aż do dnia wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi - postanowienie SN III ARN 53/94, publikowane OSNP 1994/12/186. Wobec powyższego zarzut wojewody jest bezzasadny, gdyż burmistrz miasta działał w oparciu o chwałę rady miasta, która upoważniła go do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Po raz kolejny wyjaśniono, że wprawdzie na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym uprawniona do złożenia skargi w tej sprawie jest gmina lecz wykonawcą tej uchwały na podstawie art. 26 ust. l ustawy jest Burmistrz Miasta B. Rada Miasta B. miała wprawdzie podstawę prawną do podjęcia uchwały o wniesieniu skargi lecz nie posiadała żadnych kompetencji do upoważniania Burmistrza Miasta do wniesienia skargi. Strony wnoszący skargę powinna być gmina miejska B., a Burmistrz Miasta B. jako wykonawca uchwały winien tę skargę podpisać. Upoważnienie przez radę gminy burmistrza do wniesienia skargi, zdaniem wojewody, oznacza że stroną skarżącą jest burmistrz, a nie gmina. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd dokonuje kontroli wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu prawnego nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązującego w dacie jego wydania, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm). W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z zasadami określonymi w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591, ze zm) wojewoda jest jednym z organów nadzoru nad działalnością gminy, sprawowanego na podstawie kryterium zgodności z prawem. Jednakże może on wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Oznacza to z jednej strony, że organ nadzoru może orzekać o nieważności uchwał tylko w formie określonej przepisami prawa, z drugiej zaś, iż gmina ma prawo kwestionowania podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć na drodze sądowej. W tym miejscu zasadniczego znaczenia nabiera okoliczność, czy zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia nadzorczego obejmuje wszystkie uchwały i zarządzenia organów gminy, bez względu na ich charakter prawny i treść. W ocenie Sądu tak szerokie rozumienie pojęcia nadzoru sprawowanego przez wojewodę nie jest słuszne, gdyż nadzorem tym nie powinny być objęte działania gminy podejmowane w sprawach z zakresu prawa cywilnego. Z tego też powodu nie jest dopuszczalne stwierdzanie nieważności uchwał stanowiących upoważnienie do złożenia oświadczenia woli, bądź też stanowiących oświadczenie woli, gdyż objęcie nadzorem tych uchwał koliduje z uprawnieniami innych organów. Ingerencja w brzmienie takich uchwał stanowi o ograniczeniu samodzielności gminy, jako osoby prawa cywilnego. Kwestionowanie, zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym przez Wojewodę, § 2 uchwały Rady Miasta B. z dnia 24 listopada 2004r. o złożeniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 3 listopada 2004r. znak "[...]", narusza konstytucyjnie zagwarantowaną ochronę sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego [art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej], jak i ratyfikowaną przez Polskę Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego sporządzoną w Strasburgu w dniu 15 października 1985r. [art. 11]. Wobec powyższego z momentem podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, które jest następnie kwestionowane przed sądem administracyjnym kończy się uprawnienie wojewody, jako organu nadzoru do ingerowania w działalność gminy. Uchwała o zaskarżeniu wskazanego aktu prawnego wojewody do sądu jest bowiem swoistym oświadczeniem woli gminy o skorzystaniu z prawa do sadowej ochrony jej samodzielności. Uchwała taka nie może być już przedmiotem kontroli dokonywanej przez organ nadzoru, gdyż naruszałoby to wyżej przywołane konstytucyjnie zagwarantowane prawo do sądu. Poza tym w ten sposób organ nadzoru, jako bezpośrednio zainteresowany, mógłby decydować o tym, które z jego rozstrzygnięć nadzorczych (lub zarządzeń zastępczych) zostaną skutecznie zaskarżone do sądu, a które nie. Prowadziłby to do wypaczenia sądowej ochrony samodzielności gminy, której służy skarga na rozstrzygniecie nadzorcze (zarządzenie zastępcze), przewidziane w art. 98 ustawy o samorządzie gminnym - takie stanowisko już wcześniej zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 1999r. sygn. Akt II SA 1429/99, LEX nr 46746. W ocenie Sądu wojewoda nie był uprawniony do orzekania o zgodności zaskarżonej uchwały z prawem. W tym miejscy wyjaśnić należy także, iż nie oznacza to pozostawienia takiej uchwały poza kontrolą, gdyż to sąd orzekający w przedmiocie skargi na rozstrzygniecie nadzorcze (zarządzenie zastępcze) dokonuje również oceny uchwały będącej podstawą do jej wniesienia, w tym do kontroli kwestii powierzenia jej wykonania burmistrzowi miasta. Wobec powyższego na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, ze zm) Sąd uchylił zaskarżony akt nadzoru. Rozstrzygniecie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd podjął w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.