II SA/Ol 450/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Ewa Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2008 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" roku nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na wytwarzanie odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 440 zł. (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 4 października 2006r. Zakład Gospodarki Odpadami Komunalnymi sp. z o. o. wystąpił do Prezydenta Miasta o pozwolenie na wytwarzanie odpadów, w tym oznaczonych kodem 19 12 12 w ilości 75 000 mg/rok. Z wniosku wynika, że odpady miały być wytwarzane poprzez przeładunek odpadów komunalnych zmieszanych, z pojazdów I stopnia zbierających te odpady na terenie miasta i gmin ościennych, do kontenerów o pojemności 24 m³ z jednoczesnym ich zagęszczeniem. Zestaw dwóch kontenerów miał stanowić pojazd II stopnia do wywozu odpadów do miejsca ich unieszkodliwienia. Przewidywana ilość przeładunku odpadów wynosi 75 000 mg/rok. Technologia przeładunku miała polegać na wysypywaniu odpadów z samochodów I stopnia na posadzkę hali, a następnie przemieszczaniu ich na przenośnik wznoszący i rewersyjny do pras hydraulicznych, które wtłaczają odpady do pojemników o pojemności 24 m³. Odpady zostają zagęszczone w kontenerach, dzięki czemu zmniejszają objętość o około 50-60%. Decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta zezwolił Zakładowi Gospodarki Odpadami Komunalnymi sp. z o.o. między innymi na wytwarzanie odpadów o kodzie 19 12 12 w ilości 75000 mg/rok. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wniosek spełnia warunki wymagane przepisami prawa, a zamierzony sposób gospodarowania odpadami nie powinien powodować zagrożenia dla życia lub zdrowia oraz pogorszenia jakości środowiska. Kolejną decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta udzielił takiego samego zezwolenia na prowadzenie przez Zakład Gospodarki Odpadami Komunalnymi sp. z o.o. działalności polegającej między innymi na wytwarzaniu odpadów o kodzie 19 12 12. Pismem z dnia 21 września 2007r. Senator RP wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności wspomnianej wyżej decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]". Wskazał, że wbrew wymogom załącznika nr 5 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. 2001r., nr 62, poz. 627) nie został wskazany proces odzysku odpadów, a opis wytwarzania odpadów o kodzie 19 12 12 ogranicza się do wzmianki dotyczącej opisu rodzaju instalacji. Tymczasem faktyczne gospodarowanie odpadami na terenie tej instalacji sprowadza się do dostarczenia ich na teren Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi sp. z o.o., gdzie są przeładowywane na pojazdy przystosowane do transportu odpadów na duże odległości i wywożone poza teren województwa. Zdaniem wnoszącego o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji, nie dochodzi zatem do wytwarzania odpadów o kodzie 19 12 12, a działalność Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi sp. z o. o. ogranicza się do zbierania odpadów o kodzie 20 03 01, które wytwarzane są przez mieszkańców. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu w dniu 18 października 2007r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]", po czym decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", działając na podstawie art. 3 ust. 3 pkt 22 i art. 17 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. z 2007r., nr 39, poz. 251 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdziło nieważność tej decyzji Prezydenta, udzielającej Zakładowi Gospodarki Odpadami Komunalnymi sp. z o.o. pozwolenia na wytwarzanie odpadów, w części dotyczącej zezwolenia na wytwarzanie odpadów o kodzie 19 12 12 w ilości 75 000 mg/rok, wskazując, że wspomniana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ podniósł, że pozwolenie na wytwarzanie odpadów może uzyskać zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o odpadach jedynie ich wytwórca. Poza tym przepisy dotyczące obowiązku uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów nie dotyczą odpadów komunalnych, o czym stanowi art. 17 ust. 5 o odpadach. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 22 wspomnianej ustawy przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów oraz każdego, kto przeprowadza wstępne przetwarzanie, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów. Organ podniósł, że w przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta zezwolono na wytwarzanie odpadów o kodzie 19 12 12. Jednak z wniosku strony wynika, że wytworzenie tych odpadów polega na przeładunku odpadów komunalnych zmieszanych, z pojazdów zbierających te odpady na terenie "[...]" i okolicznych gmin, do kontenerów o pojemności 24 m³. z jednoczesnym ich zagęszczeniem. Taki proces wskazuje, że nie dochodzi do zmiany charakteru ani składu odpadów komunalnych, a jedynie do zmiany ich objętości. Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie było zatem podstaw do uznania Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi sp. z o. o. za wytwórcę tego typu odpadów. Zakład Gospodarki Odpadami Komunalnymi sp. z o.o. działając przez pełnomocnika przedłożył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" o stwierdzeniu nieważności w części decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]". Wnioskodawca zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego wadliwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta z "[...]" została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także art. 7 kpa poprzez wadliwe ustalenie, że Zakład Gospodarki Komunalnej nie jest wytwórcą odpadów o kodzie 19 12 12. Ponadto zarzucono we wniosku naruszenie prawa materialnego w postaci przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2007r. (Dz. U. 2001r., nr 112, poz. 1206) w sprawie katalogu odpadów poprzez wadliwe przyjęcie, że Zakład Gospodarki Odpadami Komunalnymi nie jest wytwórcą odpadów o kodzie 19 12 12. Stwierdzono również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadząc postępowanie nie dążyło do ustalenia prawdy obiektywnej, a przede wszystkim w niepełny sposób przeanalizowało proces, wskutek którego odpady o wspomnianym wyżej kodzie rzeczywiście powstają. Zdaniem strony składającej wniosek, stacja transferowa Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi, o jakiej mowa w decyzji Prezydenta Miasta, jest instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż jej funkcjonowanie prowadzi do emisji odpadów. Według Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi odpady należące do grupy 19, to odpady m.in. z instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów, a więc bezsprzecznie należy uznać instalację w postaci przesypowni za służącą zagospodarowaniu odpadów. Strona wnioskująca o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała także, że do podgrupy 19 12 w świetle wspomnianego rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska kwalifikuje się odpady z mechanicznej obróbki odpadów (np. zgniatania). Bez wątpienia na stacji transferowej Zakładu Gospodarki Komunalnej dochodzi do obróbki mechanicznej zbieranych odpadów poprzez ich zgniatanie za pomocą pras hydraulicznych, a zakwalifikowanie wytwarzanych w ten sposób odpadów do doku 19 12 12 wynika z tego, iż zmieszane odpady poddane obróbce mechanicznej są innymi odpadami niż niebezpieczne. Ponadto Zakład Gospodarki Komunalnej wskazał, że w obrocie prawnym znajduje się decyzja Prezydenta Miasta z dnia "[...]" zezwalająca mu na przyjmowanie różnego rodzaju odpadów innych niż niebezpieczne i wskazująca na sposób ich magazynowania. W związku z tym decyzję Prezydenta Miasta z dnia "[...]" należy uznać również za zgodną z prawem. Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w całości w mocy swoją decyzję z dnia "[...]" podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji będącej przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo Kolegium wskazało, iż z klasyfikacji odpadu pod kodem 19 12 12 można wywnioskować, iż został on poddany przetwarzaniu w instalacji służącej do odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Takie działania pomimo wywodów pełnomocnika ZGOK nie są prowadzone w Zakładzie, gdyż znajduje się w nim "linia technologiczna do przeładunku zmieszanych odpadów komunalnych z pojazdów zabierających odpady z terenu miasta i gmin ościennych do kontenerów o pojemności 24m3 z jednoczesnym ich zagęszczaniem", która to linia nie jest instalacją służącą do odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Tym samym ani przeładunek, ani zagęszczanie odpadów (nawet dokonywane w sposób przedstawiony przez pełnomocnika za pomocą zgniatania w prasach hydraulicznych) nie można uznać za wytwarzanie odpadów (nie następuje tu zmiana charakteru czy składu odpadów). Następnie Zakład Gospodarki Odpadami Komunalnymi sp. z o.o. działając przez pełnomocnika wywiódł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wadliwe jego zastosowanie, tj. przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia "[...]" została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podniósł również zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wadliwe ustalenie, iż skarżąca spółka nie jest wytwórcą odpadów o kodzie 19 12 12. W skardze podniesiony został także zarzut naruszenia prawa materialnego , tzn. art. 3 pkt 22 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach w związku z § 2 pkt 19 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. (Dz. U. 2001r., nr 112, poz. 1206) w sprawie katalogu odpadów, poprzez uznanie, iż osoba , która ze strumienia odpadów komunalnych uzyskanych od posiadaczy wyodrębnia tą część odpadów, która jest przeznaczona do odzysku, a pozostałą część odpadów poddaje obróbce mechanicznej polegającej na zgniataniu w jeden element, nie jest wytwórcą odpadów o kodzie 19 12 12. Według strony skarżącej nie ma wątpliwości, że Zakład Gospodarki Odpadami Komunalnymi przyjmuje do stacji transferowej odpady, które są następnie poddane obróbce mechanicznej w postaci zgniatania, o której mowa w załączniku do rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów przy określaniu kodu 19 12 12. Skarżący podniósł, że proces technologiczny zachodzący na linii technologicznej nie ogranicza się wyłącznie do zgniatania zgromadzonych odpadów komunalnych, a organ pominął w zaskarżonej decyzji, że obróbce podlegają również odpady innego rodzaju niż komunalne. Ponadto ze strumienia odpadów wyodrębnia się te, które podlegają odzyskowi. W motywach skargi wskazano również, że organ dokonując wykładni art. 3 pkt 22 ustawy o odpadach uznał błędnie, że zgniatanie w prasach hydraulicznych zgromadzonych odpadów nie prowadzi do zmiany charakteru czy składu odpadów, zatem rezultat tych procesów nie podlega definicji ustawowej pojęcia wytwórca odpadów. Tymczasem po obróbce dokonywanej przez Zakład Gospodarki Odpadami Komunalnymi, odpady zmieniają swoją konsystencję, zwiększa się ich gęstość i zmienia ich forma, a takich skutków ich obróbki nie można nazwać inaczej jak zmianę charakteru odpadów. Organ nie powinien mieć zatem wątpliwości, iż działalność skarżącego jest wytwarzaniem odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o odpadach. Nie można też zgodzić się z wnioskiem organu, iż z klasyfikacji odpadu pod kodem 19 12 12 można wywnioskować, że został on poddany przetwarzaniu w instalacji służącej do odzysku i unieszkodliwiania odpadów, tym bardziej, że według strony skarżącej nie jest on poparty żadnymi argumentami. Tymczasem zgodnie ze wspomnianym rozporządzeniem odpady należące do grupy 19 to odpady m.in. z instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów. Za bezsporne zatem należy uznać, że instalacja w postaci przesypowni służy zagospodarowaniu odpadów. Natomiast do podgrupy 19 12, w świetle wspomnianego rozporządzenia kwalifikuje się odpady z mechanicznej obróbki odpadów, takiej jak na przykład zgniatanie, a bezsporne jest, że do takiego procesu dochodzi w ramach czynności dokonywanych na stacji transferowej przez podmiot skarżący. Ponadto na żadnym z etapów opisu odpadów sklasyfikowanych pod kodem 19 12 12 nie występuje wymóg, aby powstały w rezultacie przetworzenia w instalacji służącej do odzysku lub unieszkodliwienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał ponownie, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 kpa oraz podkreślił, że w świetle art. 3 ust. 3 pkt 22 ustawy o odpadach Zakład Gospodarki Odpadami Komunalnymi nie jest wytwórcą odpadów. Nie można też uznać, że odzysk odpadów w rozmiarach do 3% powoduje, że pozostała ilość odpadów stanowiąca 97% stanowi odpad z procesu odzysku. Ponadto z treści wniosku strony skarżącej, jak i z decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" wynika, że zagęszczeniu w kontenerach poddane mają być jedynie odpady komunalne, z ewentualnym odzyskiem odpadów do 3%. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Zasadnym jest na wstępie wskazać, że na tle wykładni rażącego naruszenia prawa ścierają się w doktrynie i orzecznictwie dwa stanowiska. Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Tak więc naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Chodzi tu zatem o sytuację, w której proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Według drugiego stanowiska rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Chodzi tu przede wszystkim o skutki społeczno-gospodarcze. Obecnie jednak w literaturze i orzecznictwie dominuje stanowisko kompromisowe, wskazujące na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo ale nie ograniczające się do tego. Zgodnie z takim poglądem o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy występuje oczywistość naruszenia prawa oraz przemawiają za tym charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze decyzji. Wydaje się, że orzecznictwo przychyla się ku tej trzeciej koncepcji, co potwierdza m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000r. (V S.A. 2998/99, Lex nr 51249), w którym wyrażono pogląd, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa oraz wyrok tego Sądu z dnia 9 marca 1999r. V S.A. 1970/98, Lex nr 50195, gdzie wskazano, że "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny". Na gruncie przedmiotowej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w całości w mocy swoją decyzję z dnia "[...]", którą to z kolei stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]", w części dotyczącej zezwolenia na wytwarzanie odpadów o kodzie 19 12 12 w ilości 75 000 mg/rok przez Zakład Gospodarki Odpadami Komunalnymi sp. z o.o. Organ stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta oparł się na przesłance wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), a więc stwierdził wydanie wskazanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Jak należy rozumieć z treści decyzji Kolegium podaje, iż Prezydent Miasta rażąco naruszył art. 3 ust. 3 pkt 22 i art. 17 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. z 2007r. nr 39, poz. 251 ze zm.). W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska zawartego w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o odpadach wytwórca odpadów jest obowiązany do uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, które powstają w związku z eksploatacją instalacji, jeżeli wytwarza powyżej 1 Mg odpadów niebezpiecznych rocznie lub powyżej 5 tysięcy Mg odpadów innych niż niebezpieczne. Jednakże przepisy dotyczące obowiązku uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów nie dotyczą odpadów komunalnych, o czym stanowi art. 17 ust. 5 ustawy o odpadach. Pojęcie wytwórcy odpadów zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 3 pkt 22 wspomnianej ustawy o odpadach i zgodnie z tą definicją przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów, oraz każdego, kto przeprowadza wstępne przetwarzanie, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów. Bardzo istotne w niniejszej sprawie jest zatem rozstrzygnięcie kwestii czy Zakład Gospodarki Odpadami Komunalnymi słusznie został uznany w decyzji z dnia "[...]" za wytwórcę odpadów w myśl wspomnianego art. 3 ust. 3 pkt 22 ustawy o odpadach - przez co Prezydent Miasta rażąco naruszył prawo. Z analizy akt administracyjnych sprawy (wniosek o pozwolenie na wytwarzanie odpadów) wynika, że odpady miały być wytwarzane poprzez przeładunek odpadów komunalnych zmieszanych, z pojazdów I stopnia zbierających te odpady na terenie miasta i gmin ościennych, do kontenerów o pojemności 24 m³ z jednoczesnym ich zagęszczeniem. Zestaw dwóch kontenerów miał stanowić pojazd II stopnia do wywozu odpadów do miejsca ich unieszkodliwienia. Przewidywana ilość przeładunku odpadów wynosi 75 000 mg/rok. Technologia przeładunku miała polegać na wysypywaniu odpadów z samochodów I stopnia na posadzkę hali, a następnie przemieszczaniu ich na przenośnik wznoszący i rewersyjny do pras hydraulicznych, które wtłaczają odpady do pojemników o pojemności 24m³. Odpady zostają zagęszczone w kontenerach, dzięki czemu zmniejszają objętość o około 50-60%. W czasie rozładunku na posadzkę przewidziano odzysk do 3% odpadów. Z przedstawionego procesu technologicznego wynika, że poddawanie przez Zakład Gospodarki Odpadami Komunalnymi obróbce odpadów powoduje zmianę ich konsystencji, kształtu, formy i objętości, co powoduje zmianę charakteru odpadów. Ponadto, co wydaje się być bardzo istotne, dochodzi do odzysku do 3% odpadów. To z kolei pozwala stwierdzić, że po części zmienia się także skład odpadów. Przy czym przy tak dużej ilości odpadów oznacza to, że Zakład może odzyskać do 2 250 Mg odpadów rocznie, co nie jest ilością małą zważywszy na okres obowiązywania pozwolenia. Wskazać należy, iż za wytwórcę odpadów może być uznany m.in. każdy kto przeprowadza działania powodujące zmianę charakteru lub składu odpadów. W ocenie Sądu można przyjąć wykładnię przepisu art. 3 ust. 3 pkt 22, która wskazuje, że Zakład Gospodarki Odpadami Komunalnymi poprzez opisane wyżej działania technologiczne powoduje zmianę charakteru odpadów, skoro odpady te zmieniają konsystencję, kształt, formę i objętość. Ze słownika języka polskiego wynika, że "charakter to piętno, cecha, wizerunek lub właściwość. Zespół cech wyróżniających dany przedmiot, zjawisko osobę od innych tego samego rodzaju, np. ze względu na wygląd, postać czy zachowanie" (Uniwersalny słownik języka polskiego pod redakcją prof. S. Dubisza, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, Tom 1, str. 397). Odpady po zgnieceniu z pewnością posiadają cechy wyróżniające je od odpadów przed dokonaniem tej czynności (z opisanych względów), co oznacza, iż zmienia się ich charakter wedle opisanej definicji. Skoro odpady zmieniają charakter to Zakład Gospodarki Komunalnej jest ich wytwórcą. Podobnie Zakład ten zmienia skład odpadów, skoro w określonej w decyzji części powoduje odzysk odpadów, co powoduje, iż odzyskane odpady zostają wyłączone z masy odpadów przekazanych do zgniecenia. Powyższe wywody w ocenie Sądu nie pozwalają na przyjęcie, iż w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa. Ewentualnie dokonując wykładni art. 3 ust. 3 pkt 22 ustawy o odpadach można byłoby zastanawiać się w postępowaniu zwykłym, czy opisany proces technologiczny pozwala z całą pewnością uznać Zakład Gospodarski Odpadami Komunalnymi za wytwórcę odpadów ze względu na przedstawianą w decyzji argumentację Kolegium. Niemniej jednak w sprawie organ winien wykazać rażące naruszenie prawa, czego nie uczynił. Ewentualne zaś wątpliwości dotyczące wykładni przepisów nie mogą stanowić przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Za takim stanowiskiem opowiada się ugruntowana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. wyrok z dnia 13 czerwca 2007r. I OSK 996/06 LEX 354687, w którym przyjęto, że "przy ustaleniu cech rażącego naruszenie prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku zatem gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa". Do podobnych wniosków Naczelny Sąd Administracyjny doszedł w wyroku z dnia 11 maja 1994 r. III SA 1705/93, Wspólnota 1994/42/16, gdzie wskazano, iż "z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności". Przedstawiona wyżej argumentacja pozwala także na przyjęcie, iż zmienione odpady trudno uznawać nadal za odpady komunalne, a to wyklucza powołanie się na ust. 5 art. 17 ustawy o odpadach, mówiący, że przepisów art. 17 ust. 1-4 nie stosuje się do odpadów komunalnych. W przedstawionym procesie technologicznym mamy do czynienia, w myśl art. 3 ust. 3 pkt 22 ustawy o odpadach, z przetwarzaniem (czyli według słownika języka polskiego PWN m.in. zmianą kształtu) odpadów w wyniku działań technologicznych podejmowanych przez Zakład Gospodarki Odpadami Komunalnymi, a na skutek tych działań powstaje produkt o innym kształcie i wyglądzie niż pierwotny, a więc o innym charakterze. Zagęszczony odpad łatwiej też z pewnością zagospodarować w miejscu ostatecznego składowania odpadów. Dalej wskazać należy, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. nr 112, poz. 1206) do grupy 19 można zakwalifikować odpady pochodzące z instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów, z oczyszczalni ścieków oraz uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych. Do podgrup 19 12 można zakwalifikować odpady z mechanicznej obróbki odpadów (np. obróbki ręcznej, sortowania, zgniatania, granulowania), nie ujętej w innych grupach. Z kolei pod kodem 19 12 12 znajduje się zapis: inne odpady ( w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11. Bez wątpienia jak pokazuje wskazany wyżej proces technologiczny Zakład Gospodarki Odpadami Komunalnymi dokonuje mechanicznej obróbki odpadów poprzez ich zgniatanie. Brak jest podstaw do przyjęcia – ze względu na wyżej przedstawione rozumienie rażącego naruszenia prawa – iż Prezydent Miasta naruszył w sposób rażący prawo kwalifikując zagęszczone odpady pod kodem 19 12 12. Argumentacja Kolegium w tej kwestii sprowadza się do twierdzenia, że z klasyfikacji odpadu pod kodem 19 12 12 można wywnioskować, iż pod kodem tym powstają odpady poddane przetwarzaniu w instalacji służącej do odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Tym samym ani przeładunku, ani zagęszczenia odpadów nie można uznać za wytwarzanie odpadów. Rację ma strona skarżąca, podnosząc, że na żadnym z etapów opisu odpadów sklasyfikowanych pod kodem 19 12 12 nie występuje wprost wymóg, aby powstały one w rezultacie przetworzenia w instalacji służącej do odzysku lub unieszkodliwiania, a załącznik w tej części odnosi się wyłącznie do instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów. Za bezsporne należy uznać, że instalacja w postaci przesypowni służy zagospodarowaniu odpadów. Z rażącym naruszeniem prawa można by mieć do czynienia, gdyby w klasyfikacji odpadów oznaczonych w grupie 19 prawodawca zawarł wprost zapis, iż mają to być odpady z instalacji służącej odzyskiwaniu lub unieszkodliwianiu odpadów. Tymczasem w grupie 19 mowa jest jedynie o odpadach z instalacji służącej zagospodarowywaniu odpadów, co jest pojęciem szerszym i nie musi oznaczać tylko unieszkodliwiania czy odzysku odpadów Prowadzi to do wniosku, że Prezydent Miasta nie naruszył prawa w sposób rażący zezwalając spółce na wytwarzanie odpadów o kodzie 19 12 12. W ocenie Sądu zatem trudno dopatrzeć się naruszenia prawa przez Prezydenta Miasta przy wydawaniu decyzji z dnia "[...]", którą zezwolił Zakładowi Gospodarki Odpadami Komunalnymi sp. z o.o. między innymi na wytwarzanie odpadów o kodzie 19 12 12 w ilości 75000 mg/rok, a już z całą pewnością Kolegium nie wykazało przesłanki na jaką się powołuje, a więc rażącego naruszenia prawa. Trzeba bowiem jeszcze raz podkreślić, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, a więc występuje oczywistość naruszenia prawa oraz przemawia za tym charakter przepisu, który został naruszony. Rażące naruszenie prawa jest więc zjawiskiem o wyjątkowym charakterze, a jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie każde zatem, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące (wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994r., III ARN 15/94 – OSNCP 1994, nr 3, poz. 36). Reasumując organ nie dowiódł, że decyzja Prezydenta rażąco narusza przytoczone wyżej przepisy ustawy o odpadach i przepisy rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. To z kolei pozwala stwierdzić, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miały już znaczenia pozostałe zarzuty skargi. Stąd też nie było potrzeby ich rozważenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 tejże ustawy.