II SA/Ol 463/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na akt Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyznania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej oddala skargę. Pismem z 27 maja 2025 r. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Bartoszycach (dalej: organ), odpowiadając na "wniosek o przyznanie bezrobotnemu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej" złożony przez M.K. (dalej: skarżący), poinformował skarżącego, że jego wniosek zastał zaopiniowany odmownie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, wskazano, że jednym z warunków dopuszczalności uwzględnienia wniosku o dofinansowanie jest nieotrzymanie bezzwrotnych środków Funduszu Pracy lub innych bezzwrotnych środków publicznych na podjęcie działalności gospodarczej lub rolniczej, założenie lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej [§ 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 lipca 2017 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 243 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 14 lipca 2017 r.)]. Organ zauważył, że do złożonego wniosku załączona została umowa o przyznaniu pomocy zawarta pomiędzy Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja), a skarżącym, z której wynika, że otrzymał pomoc de minimis na "Wsparcie inwestycji w tworzenie i rozwój działalności pozarolniczej" typ operacji "Rozwój przedsiębiorczości – rozwój usług związanych z rolnictwem i leśnictwem". Umowa ta potwierdza otrzymanie bezzwrotnych środków na podjęcie działalności gospodarczej. W związku z powyższym dofinansowanie nie może zostać przyznane. Organ wskazał jednocześnie, że w toku rozpoznawania sprawy zwrócił się do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, który sprawuje nadzór nad realizacją zadań wykonywanych przez powiatowe urzędy pracy, z prośbą o zajęcie stanowiska co do spełnienia wskazanego warunku i uzyskał informację, że udzielona przez Agencję pomoc de minimis wyklucza możliwość otrzymania dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 3 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) 2023/2831 z dnia 13 grudnia 2023 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 2023/2831 z 15.12.2023; dalej: rozporządzenie z 13 grudnia 2023 r.) pomoc de minimis uznaje się za przyznaną w chwili, gdy uzyskuje się prawo do otrzymania takiej pomocy zgodnie z obowiązującym krajowym systemem prawnym niezależnie od terminu wypłacenia pomocy de minimis, zaś zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2025 r. poz. 468; dalej: u.p.s.d.p.p.) za dzień udzielenia pomocy uważa się dzień, w którym podmiot ubiegający się o pomoc publiczną nabył prawo do otrzymania tej pomocy. Skarżący złożył skargę na powyższy akt, wnosząc o jego uchylenie oraz przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu odniósł się do czterech kwestii: 1/ niezgodność z przepisami prawa - w tym zakresie podniósł, że organ wskazał, że sprawy dotyczące dofinansowania nie podlegają rozstrzygnięciu w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego i nie wymagają formy decyzji administracyjnej, on zaś uważa, że taka interpretacja jest niezgodna z przepisami prawa, które przewidują prawo do odwołania się, a także z zasadą równości i prawa do obrony; 2/ rzetelność postępowania dowodowego - w tym zakresie podkreślił, że nie został odpowiednio poinformowany o wszystkich okolicznościach, które mogły wpłynąć na decyzję, nie miał też możliwości przedstawienia dodatkowych dowodów ani argumentów na poparcie swojego wniosku, co narusza jego prawo do czynnego udziału w postępowaniu; 3/ zasady przyznawania pomocy de minimis - w tym zakresie podniósł, że organ uzasadnia odmowę przyznania środków otrzymaniem bezzwrotnych środków z Agencji, lecz w jego odczuciu, pomoc ta nie wyklucza możliwości ubiegania się o dodatkowe środki z Funduszu Pracy; 4/ brak jednoznacznych podstaw do odmowy - w tym zakresie stwierdził, że w zaskarżonym piśmie nie przedstawiono wystarczających powodów do odmowy przyznania środków, podjęta decyzja wydaje się być oparta na wąskiej interpretacji przepisów, które nie uwzględniają całokształtu jego sytuacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi stwierdził, że: 1/ przepisy rozporządzenia z 14 lipca 2017 r. wprowadzają odrębną procedurę przyznawania i odmowy przyznawania środków z Funduszu Pracy. W § 7 ust. 4 nie przewidziano formy decyzji administracyjnej jako sposobu zakończenia sprawy o odmowie przyznania dofinansowania, ale zostało określone, że wnioskodawca otrzymuje jedynie pisemne powiadomienie o odmowie, w którym podaje się przyczynę odmowy. Stanowisko to ma także oparcie w treści art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2025 r. poz. 214 ze zm., dalej: u.p.z.), który określa, w jakich sprawach z zakresu opisanego przez powyższą ustawę starosta wydaje decyzje administracyjne, nie zaliczając jednak do tej kategorii sprawy dotyczącej odmowy przyznania dofinansowania kosztów rozpoczęcia działalności gospodarczej; 2/ rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało poprzedzone rzetelnie przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz poprawną oceną zgromadzonych dowodów, skarżący został niezwłocznie powiadomiony o sposobie rozstrzygnięcia sprawy i powodzie podjętego rozstrzygnięcia. Wskazano, że rozstrzygnięcie w zakresie odmowy przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej nie następuje w formie decyzji administracyjnej, zatem w sprawie nie ma zastosowania art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.) statuujący zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu; 3-4/ szczegółowe warunki i tryb przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej określa rozporządzenie z 14 lipca 2017 r. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 6 ust. 3 pkt 1 wniosek o dofinansowanie może być uwzględniony w przypadku, gdy bezrobotny spełnia określone warunki, m.in. jeżeli nie otrzymał bezzwrotnych środków Funduszu Pracy lub innych bezzwrotnych środków publicznych na podjęcie działalności gospodarczej lub rolniczej, założenie lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej. W związku z powyższym skarżącemu nie może być przyznane dofinansowanie z Funduszu Pracy, bowiem otrzymał pomoc de minimis z Agencji. Informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku zawiera powód odmowy dofinansowania. Na zakończenie organ dodał, że wobec rozpoczęcia przez skarżącego z dniem 3 czerwca 2025 r. wykonywania działalności gospodarczej, jego żądanie dotyczące ponownego rozpatrzenia wniosku o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej jest bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, analizując w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności skargi wniesionej w niniejszej sprawie, podziela ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że pismo informujące wnioskodawcę o nieuwzględnieniu jego wniosku o dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej, będące wyrazem woli decyzyjnej organu podjętej w oparciu o art. 46 ust. 1 pkt 2 u.p.z. w zw. z § 6-7 rozporządzenia z 14 lipca 2017 r., należy do aktów objętych kontrolą sądowoadministracyjną, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jako akt dotyczący uprawnienia wnioskodawcy do przyznania mu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej (zob. szerzej wyrok WSA w Warszawie z 3 marca 2021 r., VIII SA/Wa 776/20, i powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo, CBOSA). Zgodnie z art. 53 § 2 zd. 1 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W niniejszej sprawie skarżący złożył skargę z uchybieniem tego terminu, lecz z uwagi na brak poinformowania skarżącego przez organ o sposobie zaskarżenia tego aktu, Sąd, na podstawie art. 53 § 2 zd. 2 p.p.s.a., uznał, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i za uzasadnione uznał merytoryczne rozpoznanie skargi. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności Sąd nie stwierdził jednak naruszenia prawa, które uzasadniłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Wskazać należy, że podstawą prawną przyznania bezrobotnemu jednorazowo środków z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związanych z podjęciem tej działalności, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 6-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia, jest art. 46 ust. 1 pkt 2 u.p.z. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania tych środków określony został w rozporządzeniu z 14 lipca 2017 r. Jak słusznie zauważył organ przepisy tego rozporządzenia wprowadzają odrębną procedurę przyznawania i odmowy przyznawania środków z Funduszu Pracy. Wbrew zatem stanowisku skarżącego, sprawy dotyczące dofinansowania podjęcia przez bezrobotnego działalności gospodarczej nie są załatwiane w trybie przepisów k.p.a. W świetle przepisów rozporządzenia z 14 lipca 2017 r. procedurę tę wszczyna wniosek o dofinansowanie bezrobotnego zamierzającego podjąć działalność gospodarczą. Wniosek ten powinien zawierać dane i informacje oraz oświadczenia, o których mowa w § 6 ust. 2-5, w tym oświadczenie o nieotrzymaniu bezzwrotnych środków z Funduszu Pracy lub innych bezzwrotnych środków publicznych na podjęcie działalności gospodarczej lub rolniczej, założenie lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej (§ 6 ust. 3 pkt 1). Wniosek taki podlega w dalszej kolejności ocenie organu pod kątem ziszczenia się warunków, o których stanowi § 7 ust. 1. Stosownie do § 7 ust. 4 o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku o dofinansowanie starosta powiadamia bezrobotnego w formie pisemnej, w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. W przypadku nieuwzględnienia wniosku starosta podaje przyczynę odmowy. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu prawodawca nie przewidział w tej procedurze formy decyzji administracyjnej. Podstawą dofinansowania jest umowa zawarta przez starostę z bezrobotnym (§ 8 ust. 1-2). W przypadku odmowy przyznania dofinansowania, wnioskodawca otrzymuje natomiast pisemne powiadomienie o odmowie, w którym powinna być podana przyczyna odmowy. Za taką interpretacją przytoczonych przepisów przemawia również treść art. 9 ust. 1 pkt 14 u.p.z., który określa, w jakich sprawach z zakresu polityki rynku pracy, starosta wydaje decyzje administracyjne, nie zaliczając jednak do tej kategorii spraw dotyczących odmowy przyznania dofinansowania kosztów rozpoczęcia działalności gospodarczej (por. postanowienie WSA w Gliwicach z 25 listopada 2014 r., IV SA/Gl 698/14, oraz wyrok WSA w Kielcach z 30 sierpnia 2023 r., II SA/Ke 338/23, CBOSA). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że pismo organu z 27 maja 2025 r. informujące skarżącego o nieuwzględnieniu jego wniosku o dofinasowanie z powodu otrzymania przez niego bezzwrotnych środków na podjęcie działalności gospodarczej na mocy umowy o przyznaniu pomocy zawartej pomiędzy nim, a Agencją, spełnia wymogi formalne z § 7 ust. 4 rozporządzenia z 14 lipca 2017 r. przewidziane dla odmowy przyznania dofinansowania. Rozstrzygnięcie odmowne jest również prawidłowe pod względem merytorycznym. Jak wynika bowiem z § 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 6 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 14 lipca 2017 r. jednym z warunków uwzględnienia wniosku o dofinansowanie jest nieotrzymanie przez wnioskodawcę bezzwrotnych środków Funduszu Pracy lub innych bezzwrotnych środków publicznych na podjęcie działalności gospodarczej lub rolniczej, założenie lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej. W warunkach niniejszej sprawy nie jest natomiast kwestionowane to, że pomiędzy skarżącym, a Agencją doszło do zawarcia umowy o przyznaniu pomocy, stanowiącej pomoc de minimis, co świadczy o otrzymaniu przez niego bezzwrotnych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Organ trafnie wskazał przy tym, że w świetle art. 3 ust. 3 rozporządzenia z 13 grudnia 2023 r. pomoc de minimis uznaje się za przyznaną w chwili, gdy uzyskuje się prawo do otrzymania takiej pomocy zgodnie z obowiązującym krajowym systemem prawnym niezależnie od terminu wypłacenia pomocy de minimis, stosownie zaś do art. 2 pkt 11 u.p.s.d.p.p. za dzień udzielenia pomocy uważa się dzień, w którym podmiot ubiegający się o pomoc publiczną nabył prawo do otrzymania tej pomocy. Pomimo zatem tego, że w dacie złożenia wniosku o dofinansowanie skarżącemu nie zostały wypłacone środki z umowy o przyznaniu pomocy, to jako podmiot, który nabył prawo do otrzymania tej pomocy, właściwie zakwalifikowany został przez organ jako podmiot, który tę pomoc otrzymał. Okoliczność ta stanowiła natomiast bezwzględną przeszkodę do uwzględnienia jego wniosku o dofinasowanie. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.