II SA/Ol 466/12

Dnia 23 sierpnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012 roku sprawy ze skargi A. M. i G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. M. i G. M. solidarnie kwotę 200 złotych (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 5 grudnia 2011 r. Burmistrz Miasta D., działając na podstawie art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.), ustalił G. i A.M. opłatę adiacencką w wysokości 2.023,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości "[...]", w związku z rozbudową kanalizacji sanitarnej. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że Gmina Miasto D., zrealizowała inwestycję: "Rozbudowa kanalizacji sanitarnej w "[...]"", stwarzając tym samym warunki do podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej opisanej wyżej nieruchomości. Stworzenie tych warunków nastąpiło w dniu 9 stycznia 2009 r., co ustalono na podstawie zawiadomienia z dnia 18 grudnia 2008 r. Burmistrz stwierdził, że w efekcie wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej wartość nieruchomości wzrosła o 4.047,00 zł. Załączony do akt sprawy operat szacunkowy, z którego wynika powyższa wartość sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie m.in. z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165 z 2011 r. poz. 985). Przeanalizowane zostały w nim transakcje gruntami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową lub usługową w okresie od stycznia 2009 r. do października 2011 r. i ustalono, że cena 1 m² tych działek wahała się od 65 zł do 100 zł i była uzależniona od ich położenia, dojazdu, powierzchni działki i uzbrojenia technicznego. Rzeczoznawca zastosował metodę korygowania ceny średniej i uwzględnił przy wycenie: położenie ogólne, lokalizację szczegółową, infrastrukturę techniczną oraz wielkość powierzchni. Organ pierwszej instancji podał, że Rada Miasta D. uchwałą "[...]" z dnia 28 grudnia 2007 r. w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tyłu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tyłu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na 50% wzrostu wartości. W złożonym odwołaniu A. i G.M. zarzucili, że Burmistrz błędnie ustalił datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci, gdyż już 28 listopada 2008 r. miał miejsce odbiór końcowy robót, a w protokole odbioru nie zawarto żadnych uwag i zaleceń, lecz stwierdzono, że wybudowane urządzenia nadają się do użytkowania. Zdaniem odwołujących się, od tego dnia należało liczyć trzyletni termin przewidziany w art. 145 ust. 2 powołanej ustawy na wydanie i doręczenie decyzji. Wobec powyższego, kwestionowana decyzja została wydana i doręczona z naruszeniem tego terminu. Odwołujący się dodali, że niektórzy mieszkańcy osiedla korzystali z kanalizacji sanitarnej już od dnia 22 grudnia 2008 r. Podnieśli ponadto, że przedmiotową działkę kupili dnia 22 grudnia 2008 r., czyli po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej wraz z przykanalikami, a cena zakupu uwzględniała wzrost jej wartości. Odwołujący się nie osiągnęli zatem żadnej korzyści po wybudowaniu kanalizacji, gdyż w momencie jej budowy nie byli właścicielami działki. Ponadto zarzucili, że w decyzji nie powołano art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jej uzasadnienie faktyczne było lakoniczne i niepełne. Zakwestionowali również prawidłowość operatu szacunkowego, zarzucając, że rzeczoznawca błędnie wskazał urządzenia infrastruktury technicznej, wadliwie dokonał analizy transakcji na podstawie działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną i usługową, a ponadto przy określaniu wartości nieruchomości nieprawidłowo przyjął takie same cechy i odpowiadające im współczynniki korygujące. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 4 maja 2012 r., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wywiodło z art. 4 pkt 11 w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że ustalenie opłaty adiacenckiej uwarunkowane jest odpowiednim sposobem finansowania budowy urządzeń infrastruktury technicznej, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Kolegium stwierdziło, że warunki do podłączenia nieruchomości położonych na terenie Osiedla L. do urządzeń infrastruktury technicznej zostały stworzone z dniem 9 stycznia 2009 r. i od tej daty biegł termin do wydania decyzji w sprawie spornej opłaty. Kolegium zarzuciło jednocześnie, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na przesądzenie, że faktycznie stworzone zostały warunki dla podłączenia nieruchomości stron do sieci kanalizacji sanitarnej. Niezbędnie więc było przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego celu jednoznacznego ustalenia czy zostały stworzone warunki do podłączania nieruchomości odwołujących się do sieci kanalizacyjnej, gdyż wykonanie samego przyłącza nie przesądza tej kwestii. Kolegium podniosło, że istotne znaczenie w tym zakresie będzie miała definicja przyłącza kanalizacyjnego, zawarta w art. 2 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorczym odprowadzaniu ścieków. Organ odwoławczy wskazał również na konieczność ustosunkowania się rzeczoznawcy majątkowego do zarzutów zawartych w odwołaniu odnośnie do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Zarzucił ponadto, że w operacie nie podano dat istotnych dla określenia wartości szacowanej nieruchomości. Kolegiom poddało także w wątpliwość trafność doboru nieruchomości przyjętych do porównania i wskazało na brak uzasadnienia ich wyboru. Nadto stwierdziło, że w operacie nie odniesiono się do kwestii odległości nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej i że z operatu nie wynikało, że rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy. W ocenie Kolegium, dokument ten nie dowodził zatem bezspornie wzrostu wartości nieruchomości. Kolegium zarzuciło też organowi pierwszej instancji, że ograniczył możliwość stron do czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie poinformował ich o sporządzeniu operatu szacunkowego. Wskazało ponadto na konieczność wyjaśnienia charakteru współwłasności przedmiotowej nieruchomości oraz na obowiązek wykazania motywów, którymi kierował się Burmistrz korzystając z uznaniowej kompetencji – prawa do ustalenia opłaty adiacenckiej. W złożonej skardze A. i G.M. zarzucili, że błędnie organ odwoławczy stwierdził, że warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury zostały stworzone w dacie zawarcia w dniu 9 stycznia 2009 r. przez Gminę Miasto D. i P. Sp. z o.o. umowy użyczenia sieci. W ocenie skarżących, warunki te zostały stworzone już z chwilą końcowego odbioru robót, tj. 28 listopada 2008 r. Podnieśli, że skoro protokoły odbioru technicznego przyłączy zawierają wskazanie licznika wodomierza na dzień odbioru przyłącza kanalizacji sanitarnej, to począwszy od tej daty przyłącza były użytkowane i naliczana była opłata za odprowadzane ścieki. Skarżący zarzucili, że Kolegium pominęło przedstawione przez nich dowody i opierając się na błędnej dacie stworzenia warunków do podłączenia, nie rozstrzygnęło, czy obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej spoczywał na sprzedającym nieruchomość, czy też na kupujących. Zaznaczyli, że przedmiotową nieruchomość nabyli dnia 22 grudnia 2008 r., a stworzenie warunków do przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej miało miejsce w momencie odbioru końcowego robót, W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W ocenie Kolegium, art. 148b ust. 1 o gospodarce nieruchomościami odnosi się do stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w sensie prawnym. Oznacza to w stanie faktycznym sprawy, że protokół odbioru technicznego z dnia 22 grudnia 2008 r. nie jest miarodajny, a data 9 stycznia 2009 r. wynika z upływu ustawowego terminu po złożeniu w dniu 18 grudnia 2008 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. zawiadomienia inwestora - Gminy Miasto D. o zakończeniu budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 145 ust. 1 tej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, zgodnie z ust. 2 zd. pierwsze tego artykułu, może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Z treści cytowanych przepisów wynika, że dla ustalenia opłaty adiacenckiej podstawowe znaczenie ma prawidłowe ustalenie dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do danego urządzenia infrastruktury technicznej. Od tej bowiem daty rozpoczyna bieg trzyletni termin na wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji w sprawie. W kontrolowanym postępowaniu organ pierwszej instancji uwzględnił, że Gmina Miasto D. złożyła dnia 18 grudnia 2008 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w D. zawiadomienie o zakończeniu robót i na tej podstawie uznał, że warunki do podłączenia nieruchomości skarżących zostały stworzone w dniu 9 stycznia 2012 r. W zaskarżonej decyzji, powołując się ogólnie na zgromadzoną dokumentację, Kolegium również stwierdziło, że warunki do podłączenia nieruchomości z Osiedla L. zostały stworzone z dniem 9 stycznia 2012 r. Należy jednak stwierdzić, że sam fakt zakończenia rozbudowy sieci kanalizacji sanitarnej na Osiedlu L. i zawiadomienie właściwego organu nadzoru budowlanego o tym fakcie nie przesądza, kiedy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości skarżących do tej sieci. Zgodnie bowiem z art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przy ustalaniu, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, decydujące znaczenie ma rzeczywista, a nie formalna możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń infrastruktury technicznej (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 680/10, LEX nr 1079803 i z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1921/10). Rozstrzygnięcie w powyższym zakresie wymaga zatem uprzedniego ustalenia okoliczności faktycznych, które będą stanowić podstawę do oceny czy w świetle odrębnych przepisów zaistniały warunki podłączenia konkretnej nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. Dodać należy, że w ust. 2 art. 148b ustawodawca nałożył na właściwe branżowo podmioty obowiązek udzielania informacji w sprawach ustalenia, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, wystarczające do ustalenia tej opłaty. W aktach sprawy nie ma dokumentu, w którym właściwy organ stwierdziłby, że dla nieruchomości skarżących warunki do podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej zostały stworzone w określonej dacie. Ponadto, zgromadzone w sprawie dowody także nie potwierdzają prawidłowości stanowiska przyjętego przez organy administracji. Wobec powyższego należy uznać, że w niniejszej sprawie organy administracji niedostatecznie rozważyły znaczenie użytego w art. 145 ust. 2 terminu "dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej". W konsekwencji, nie został prawidłowo zebrany materiał dowodowy, który pozwoliłby na jednoznaczne stwierdzenie, w jakim dokładnie dniu zostały stworzone warunki do korzystania z sieci kanalizacji sanitarnej przez skarżących. Jak już wyżej wskazano, ustalenia w tym zakresie są zaś niezbędne dla oceny możliwości i prawidłowości ustalenia opłaty adiacenckiej. Prawidłowe ustalenie daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej w niniejszej sprawie jest istotne także z tego względu, że pozwoli na rozstrzygnięcie, kto jest zobowiązany do uiszczenia ewentualnej opłaty adiacenckiej. Zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, skarżący podnosili bowiem, że przedmiotową nieruchomość nabyli w dniu 22 grudnia 2008 r. Możliwe jest zatem w stanie faktycznym sprawy, że w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej właścicielem nieruchomości jest inny podmiot, niż ten, który był jej właścicielem w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zaznaczyć należy, że w aktualnym orzecznictwie NSA wyrażany jest pogląd, że w takim przypadku do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wartości nieruchomości spowodowanej budową drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej (zob. wyroki NSA: z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1063/10, z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 617/09, z dnia 7 kwietnia 2010, sygn. akt I OSK 514/09, LEX nr 575824, z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 833/10, LEX nr 1079837). Należy natomiast podzielić dokonaną w zaskarżonej decyzji ocenę operatu szacunkowego z dnia 20 października 2011 r. Zasadnie bowiem Kolegium wskazało na nieprawidłowości w tym dokumencie, które wykluczały możliwość przyjęcia operatu jako dowodu potwierdzającego fakt, że w wyniku budowy urządzeń infrastruktury technicznej nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Trafnie również organ odwoławczy wskazał na brak ustaleń organu pierwszej instancji w zakresie charakteru współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.