II SA/Ol 466/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2013r. sprawy ze skarg T. P., B. W., B. B. i M. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu z dnia 30 listopada 2012r., Nr XXVI/344/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1) odrzucić skargi; 2) zwrócić stronom skarżącym cały uiszczony w sprawie wpis w kwocie 300 zł. (słownie trzysta złotych). WSA/post.1 - sentencja postanowienia Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że uchwałą Nr XXVI/344/12 z dnia 30 listopada 2012r. Rada Miejska w Piszu uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego śródmieścia miasta Pisz. Wnioskiem z dnia 12 grudnia 2012r., sprostowanym następnie w piśmie z dnia 28 grudnia 2012r., T. P. zwrócił się do Rady Miejskiej w Piszu o uchylenie § 22 ust. 2 pkt 3 i 4 tej uchwały dotyczącego działki nr "[...]", przy ul. "[...]". Podał przy tym, że działka ta znajduje się w użytkowaniu wieczystym Wspólnoty Mieszkaniowej, której jest członkiem i właścicielem lokalu nr "[...]". Pismem z dnia 2 stycznia 2013r. Przewodnicząca Rady Miejskiej w Piszu poinformowała wnioskodawcę, że uchwała w sprawie uchylenia części uchwały z dnia 30 listopada 2012r. nie została podjęta na sesji w dniu 28 grudnia 2012r. W dniu 22 stycznia 2013r. T. P. wezwał Radę Miejską w Piszu do usunięcia naruszenia prawa ponownie żądając uchylenia § 22 ust. 2 pkt 3 i 4 oznaczonej powyżej uchwały. Podniósł przy tym, że sporne regulacje uchwały dotyczą tylko jednej działki i mają związek z toczącą się od "[...]" sprawą rozbudowy lokalu. Uznał, że wprowadzone w tym przepisie regulacje stanowią nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności jego oraz pozostałych członków Wspólnoty Mieszkaniowej, co jest także niezgodne z zasadami współżycia społecznego w praworządnym państwie. Pismem z dnia 15 lutego 2013r. Przewodnicząca Rady Miejskiej w Piszu poinformowała wnioskodawcę, że uchwała w sprawie uchylenia części uchwały z dnia 30 listopada 2012r. nie została podjęta na sesji w dniu 12 lutego 2013r. Pismem z dnia 12 marca 2013r. T. P. ponownie wezwał Radę Miejską w Piszu do usunięcia naruszenia prawa po raz kolejny żądając uchylenia § 22 ust. 2 pkt 3 i 4 oznaczonej powyżej uchwały. Powtórzył przy tym argumenty sformułowane w poprzednim wezwaniu. Pismem z dnia 25 marca 2013r. Przewodnicząca Rady Miejskiej w Piszu poinformowała wnioskodawcę, że uchwała w sprawie uchylenia części uchwały z dnia 30 listopada 2012r. nie została podjęta na sesji w dniu 22 marca 2013r. W dniu 30 kwietnia 2013r. T. P. – działając w imieniu własnym oraz swoich dzieci: B. W., B. B. oraz M. P. – powołując art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skierował za pośrednictwem Rady Miejskiej w Piszu skargę (opatrzoną datą 25 kwietnia 2013r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na oznaczoną powyżej uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucił przy tym organowi naruszenie: 1) art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie ustawowych granic ingerencji w prawo własności oraz zastosowanie zakazów dalej idących od dopuszczalnych przepisami prawa z naruszeniem zasady proporcjonalności oraz zasady równego traktowania przez władze publiczne; 2) art. 140 i art. 233 Kodeksu cywilnego, poprzez stosowanie przez władze publiczne instrumentów administracyjnych celem uniemożliwienia skarżącym kontynuowania starań o przebudowę lokalu; 3) art. 6 ust. 2, art. 11 pkt 1 i pkt 10, art. 17 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wprowadzenie niekorzystnych dla skarżących zmian do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uniemożliwiających im przebudowę ich lokalu użytkowego. Z tych też powodów wniósł o stwierdzenie nieważności § 22 ust. 2 pkt 3 i 4 oznaczonej powyżej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej z uchybieniem terminu, względnie oddalenie z uwagi na nietrafność zarzutów oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi podano, że skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w związku z uchwaleniem spornej uchwały pismem, złożonym do organu w dniu 13 grudnia 2012r., które zostało sprecyzowane w dniu 28 grudnia 2012r. podczas obrad Rady Miejskiej. Dodano, że podczas sesji Rady Miejskiej w dniu 28 grudnia 2012r., na której obecny był skarżący, organ nie podjął jednak uchwały wywołanej żądaniem skarżącego o usunięcie naruszenia prawa. Mimo że skarżący był obecny na sesji, to informacja w tym przedmiocie została doręczona mu także na piśmie w dniu 4 stycznia 2013. W tych okolicznościach organ uznał, że wniesienie skargi dopiero w dniu 30 kwietnia 2013r. nastąpiło z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie podzielił także poglądu skarżącego, jakoby przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia przepisów prawa. Ustosunkowując się do odpowiedzi organu na skargę T. P. stwierdził, że informacja, którą otrzymał od organu w dniu 4 stycznia 2013r., dotycząca niepodjęcia uchwały zmieniającej na sesji w dniu 28 grudnia 2012r., nie zamykała drogi do rozpatrzenia jego żądania. Wskazał, że w dniu 22 stycznia 2013r. ponownie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a wobec nieuzyskania na nie odpowiedzi, ponowił te wezwanie w dniu 12 marca 2013r. Dodał, że po otrzymaniu w dniu 3 kwietnia 2013r. informacji od organu, że stosowna uchwała zmieniająca nie została podjęta na sesji w dniu 22 marca 2013r., skierował skargę do sądu administracyjnego. Podniósł przy tym, że organ nie pozostawał w bezczynności, skoro zajmował się sprawą na kolejnych sesjach. W ocenie skarżącego, miał on zatem prawo do wniesienia skargi po definitywnej odmowie uwzględnienia jego żądań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie, w której przedmiotem skargi jest uchwała Nr XXVI/344/12 Rady Miejskiej w Piszu z dnia 30 listopada 2012r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego śródmieścia miasta Pisz. Jak wynika z powołanego przepisu, warunkiem dopuszczalności skargi na tą uchwałę było uprzednie skierowanie przez każdego ze skarżących do Rady Miejskiej w Piszu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, z czym jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z przekazanych przez organ Sądowi akt sprawy, takie wezwanie zostało skierowane do tego organu jedynie przez T. P. Z żadnego dokumentu nie wynika natomiast, aby pozostali skarżący także kierowali takie wezwanie do tego organu. Nie można bowiem uznać aby T. P., reprezentujący przed sądem administracyjnym pozostałych skarżących, kierując do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa działał także w imieniu pozostałych skarżących. Nie wynika to bowiem ani z treści pism kierowanych przez T. P. do organu ani z protokołu posiedzenia organu w dniu 28 grudnia 2012r., na którym był on obecny. Do działania w tym zakresie w imieniu pozostałych skarżących nie uprawniało tego podmiotu także dołączone do skargi pełnomocnictwo (k. 11 akt sądowych), z którego wynika, że miał on udzielone pełnomocnictwo bez ograniczeń jedynie do reprezentowania pozostałych skarżących "w postępowaniu administracyjnym w sprawie rozbudowy (przebudowy) lokalu użytkowego położonego w P. przy ul. "[...]"". Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest bowiem rozpoznawane w postępowaniu administracyjnym. Z tych też powodów skargi B. W., B. B. oraz M. P. wniesione w niniejszej sprawie uznać należało za przedwczesne i odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nie może odnieść zamierzonego skutku także skarga T. P., która co prawda została poprzedzona wezwaniem Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa, jednak została wniesiona z uchybieniem terminu. Do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zastosowanie znajduje bowiem art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), w świetle którego skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uchwale NSA z 2 kwietnia 2007r. (sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60) przyjęto bowiem, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. i wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mają taki sam charakter prawny i służą temu samemu celowi, którym jest wykorzystanie możliwości załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Podnieść jednak należy, że instytucja wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest także surogatem środka odwoławczego. Nie można zatem tego wezwania traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Nie sposób także nie dostrzec, że takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w pozycji bardziej uprzywilejowanej niż inne podmioty, wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ilekroć ustawodawca stanowi w przepisach prawnych o środkach odwoławczych, ma na myśli prawo określonego podmiotu (strony) do jednokrotnego wniesienia danego środka (odwołania, zażalenia) od konkretnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia). Skoro więc wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest surogatem środka odwoławczego, to nie ma podstaw, by je traktować inaczej, niż określają to przepisy dotyczące klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji RP. Strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze (odwołania, zażalenia), nie mogą być w gorszej sytuacji prawnej niż podmioty, którym z powodu specyfiki postępowania przysługuje środek prawny określony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Prowadzi to do wniosku, że wezwanie jest czynnością prawną, przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (zob. postanowienie NSA z 7 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 583/11, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy na podstawie akt sprawy przekazanych Sądowi przez organ, że skarżący T. P. trzykrotnie zgłaszał organowi żądanie uchylenie § 22 ust. 2 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały (kolejno pismami: z dnia 12 grudnia 2012r., z dnia 22 stycznia 2013r. oraz z dnia 12 marca 2013r.). Wbrew jednak twierdzeniu organu, zawartemu w odpowiedzi na skargę, za pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie można uznać pisma skarżącego z dnia 12 grudnia 2012r. Pismo to zostało bowiem sprostowane pismem z dnia 28 grudnia 2012r. na skutek wyjaśnień złożonych podczas posiedzenia organu odbywającego się w tym samym dniu, co wynika z protokołu sporządzonego z tego posiedzenia. Uwzględniając zaś treść zaprotokołowanych oświadczeń skarżącego oraz jego pisma z dnia 28 grudnia 2012r. stwierdzić należy, że poprzedzające je pismo skarżącego z 12 grudnia 2012r. nie było wezwaniem do usunięcia naruszenia a jedynie wnioskiem o uchylenie § 22 ust. 2 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu, właściwym wezwaniami do usunięcia naruszenia było pismo skarżącego z dnia 22 stycznia 2013r., które zresztą zostało opatrzone tytułem "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" i było tożsame w treści z kolejnym wezwaniem złożonym przez skarżącego do organu w dniu 13 marca 2013r. Jak już podano, kolejne wezwanie organu do usunięcia naruszenia nie jest skuteczne, wobec czego zachowanie przez skarżącego terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie należało oceniać z uwzględnieniem wezwania skarżącego wniesionego do organu w dniu 22 stycznia 2013r. W tym zatem dniu rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi przez T. P. Z analizy przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika bowiem, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (uchwała NSA z 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60). W ocenie Sądu, na wezwanie skarżącego z dnia 22 stycznia 2013r. organ nie udzielił odpowiedzi. Za taką nie można bowiem uznać znajdującego się w aktach sprawy pisma Przewodniczącej Rady Miejskiej w Piszu z dnia 15 lutego 2013r., w którym poinformowano skarżącego, że uchwała w sprawie uchylenia części zaskarżonej uchwały nie została podjęta na sesji w dniu 12 lutego 2013r. Podkreślenia wymaga bowiem, że zgodnie z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy (miasta) podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwał, które zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Uchwała jest więc taką formą działania kolegialnego organu samorządowego, której wynik stanowi akt woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia (sesji, zebrania), w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym (A. Szewc, T. Szewc, Uchwałodawcza działalność organów jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 1999, s. 48-49). Takiej uchwały dotyczącej wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa w niniejszej sprawie nie podjęto. Skoro zaś Rada Miejska nie wypowiedziała się w przewidzianej prawem formie, to znaczy że nie udzieliła odpowiedzi. Bez znaczenia jest przy tym fakt odbycia sesji, na której poddawana była pod głosowanie zmiana spornych regulacji i podjęta przez Przewodniczącą próba poinformowania skarżącego o negatywnym wyniku tego głosowania. Czym innym jest bowiem forma poinformowania wzywającego o zajętym względem jego żądania stanowisku rady, a czym innym jest sam fakt podjęcia stosownego rozstrzygnięcia, to jest uchwały co do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z 23 czerwca 2009r., sygn. akt I OSK 696/09, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec nie udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skarżący powinien był wnieść skargę z zachowaniem terminu 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, czego jednak nie uczynił. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skuteczne wezwanie zostało wniesione do organu przez skarżącego w dniu 22 stycznia 2013r., a skarga dopiero w dniu 30 kwietnia 2013r., a zatem z uchybieniem tego terminu, który– z uwzględnieniem regulacji art. 83 § 2 p.p.s.a. - upłynął w dniu 25 marca 2013r. Zauważyć przy tym należy, że sama skarga została opatrzona datą 25 kwietnia 2013r., co oznacza, że także jej sporządzenie nastąpiło po upływie ustawowego terminu. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., także skargę T. P. należało odrzucić. O zwrocie wpisu orzeczono w myśl art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.