II SA/Ol 468/25

Dnia 6 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2025 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek rodzinny oraz jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka - uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z 6 czerwca 2025 r., nr SKO.82.202.2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania A. K. (dalej: "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta Mrągowo przez Dyrektora MOPS w Mrągowie (dalej: "organ I instancji") z 5 maja 2025 r., którą uchylono od dnia 1 czerwca 2023 r. do 31 lipca 2023 r. własną decyzję nr SŚR.440.210.2022/23 z dnia 22 maja 2023 r. przyznającą zasiłek rodzinny na A. K. oraz jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że działający z upoważnienia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego starszy inspektor w Urzędzie Wojewódzkim pismem z 8 kwietnia 2025 r. ustalił, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w sprawie świadczeń rodzinnych na dzieci skarżącego miały zastosowanie od 1 czerwca 2023 r. do 31 lipca 2023 r. Wobec tego organ I instancji zasadnie uchylił prawo strony do tych świadczeń od dnia 1 czerwca 2023 r. do 31 lipca 2023 r. W tym czasie pierwszeństwo miało ustawodawstwo innego państwa. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 23a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323 ze zm., dalej w skrócie: "u.ś.r.") w przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby lub rodzica dziecka w dniu wydania decyzji ustalającej prawo do świadczeń rodzinnych lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przekazując niezbędne dokumenty, w tym informacje dotyczące sprawy. Zgodnie z art. 23a ust. 3 u.ś.r. w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a także okres, w którym przepisy te mają zastosowanie. Zgodnie z art. 23a ust. 5 u.ś.r. w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, o którym mowa w ust. 3. Odnosząc się do argumentów odwołania, w którym skarżący podnosił, że pracował w Norwegii tylko przez miesiąc i nie korzystał ze świadczeń rodzinnych, Kolegium podniosło, że w przypadku gdy zachodzi element koordynacji, to wniosek o przyznanie świadczeń jest przekazywany wojewodzie, który zajmuje się nim merytorycznie i rozstrzyga o zasadności przyznania świadczenia. W obecnie rozpatrywanej sprawie nie jest rozstrzygana sama kwestia przysługiwania świadczeń a jedynie kwestia tego, jaki organ jest właściwy w tym zakresie, z uwagi na fakt, że jeden z rodziców pracuje/przebywa za granicą, w państwie w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący zarzucił powyższej decyzji naruszenie: - art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 2 i 3 u.ś.r. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że świadczenia rodzinne zostały nienależnie pobrane za cały okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 lipca 2023 r., w sytuacji gdy wykonywał pracę zarobkową w Norwegii jedynie przez okres od 1 czerwca 2023 r. do 1 lipca 2023 r.; - art. 23a ust. 1 u.ś.r. w związku z art. 67 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i niedokładne ustalenie właściwego państwa członkowskiego do wypłaty świadczeń rodzinnych, w szczególności nieuwzględnienie faktu, że centrum interesów życiowych rodziny (żony i dzieci) znajdowało się i nadal znajduje w Polsce; - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2024 poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez niewystarczające zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dokonanie jego dowolnej a nie swobodnej oceny, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności pominięcie istotnej okoliczności dotyczącej faktycznego okresu zatrudnienia skarżącego za granicą oraz miejsca zamieszkania jego rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Podtrzymało stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na wniosek Kolegium i wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez stronę skarżącą. Stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji i stwierdzenia podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, sąd umarza jednocześnie to postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. W skardze skarżący przekonywał, że Polska była państwem właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych przysługujących jego rodzinie zamieszkałej w Polsce, za okres od 1 czerwca do 31 lipca 2023 r. W związku z tym nie pobrał świadczeń rodzinnych nienależnie. Natomiast kwestia ta nie była w ogóle przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Kolegium prawidłowo wyjaśniło skarżącemu, że w niniejszym postępowaniu nie było rozstrzygane czy skarżącemu przysługuje świadczenie za wskazany okres, a jedynie właściwość organu, który musi na nowo zweryfikować uprawnienie skarżącego do świadczeń rodzinnych za wskazany okres, wobec ustalenia, że skarżący w podanym okresie pracował w Norwegii i mają w takiej sytuacji zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W art. 3 pkt 15a u.ś.r. ustawodawca wskazał, że ilekroć w ustawie jest mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - oznacza to rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, str. 1). W oświadczeniu z 11 marca 2025 r. (k. 34 akt administracyjnych) skarżący sam podał, że w okresie 06-07.2023. pracował w Norwegii. Wskazał, że pracę zakończył 31 lipca 2023 r. Norwegia należy do Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) i objęta jest koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, zgodnie z art. 90 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dla przyjęcia, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wystarczające jest ustalenie, że osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych w dniu wydania decyzji lub po dniu wydania decyzji ustalającej prawo do świadczeń rodzinnych przebywała poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wynika to z treści art. 23a ust. 1 i 2 u.ś.r. Brzmienie art. 23a ust. 1 i 6 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że w sytuacji ustalenia, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego organem właściwym do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych za okres objęty koordynacją jest wojewoda. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 23a ust. 5 u.ś.r., organ I instancji, który ustalił prawo do świadczenia rodzinnego na okres objęty koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego ma obowiązek uchylić decyzję przyznającą świadczenie za okres, o którym mowa w ust. 3. Ten ostatni przepis stanowi, że wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a także okres, w którym przepisy te mają zastosowanie. W niniejszej sprawie bezspornie spełnione zostały przesłanki do uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne za okres od 1 czerwca do 31 lipca 2023 r., gdyż stosownie do art. 23a ust. 2 u.ś.r. organ I instancji po uzyskaniu od skarżącego oświadczenia o przebywaniu i wykonywaniu pracy w Norwegii w podanym okresie, wystąpił do wojewody z zapytaniem czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W odpowiedzi z 8 kwietnia 2025 r. (k. 37 akt administracyjnych) Wojewoda Warmińsko-Mazurski potwierdził, w oparciu o informację z norweskiej instytucji, że skarżący pracował i przebywał w Norwegii od 1 czerwca 2023 r. do 31 lipca 2023 r. Jest to ustalenie zbieżne z oświadczeniem skarżącego z 11 marca 2025 r. Jeżeli skarżący obecnie neguje powyższe ustalenie, to powinien przedłożyć dowody na poparcie swoich twierdzeń. Podnieść należy, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Aby norma prawa materialnego mogła być prawidłowo zastosowana, muszą zostać ustalone wszystkie okoliczności objęte hipotezą lub dyspozycją przepisu. W tym celu organ dokonuje wykładni przepisu i ustala zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego oraz sposób jego udokumentowania. W myśl art. 7 k.p.a. organ orzekający stoi na straży praworządności i przeprowadza dowody z urzędu lub na wniosek strony. Wywodzona z tego przepisu zasada oficjalności postępowania oznacza, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu do ustalenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością. W tym celu jest zobligowany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co zostało wprost wyrażone w art. 77 § 1 k.p.a. Nie zwalnia to jednak strony postępowania z obowiązku dostarczenia dowodów służących wyjaśnieniu okoliczności sprawy, z których to strona wywodzi skutki prawne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, że strona, która z danych faktów zamierza wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te fakty i przedstawić dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko (por. wyroki NSA z 15 listopada 2000 r. sygn. akt III SA/2431/99, z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2123/16, publ. CBOSA). W wyroku z 25 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2859/16 (publ. w CBOSA), NSA wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu należeć będzie w pewnych sytuacjach do organu administracji, natomiast w pewnych do strony, w zależności od tego, kto z tych okoliczności wywodzić będzie skutki prawne (zob. też F. Elżanowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, W-wa 2014, str. 325). W wyroku z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 20/21 (publ. w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził powyższą zasadę. Tym samym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Strona ma obowiązek dostarczenia dowodów, jeżeli chce wykazać, że ustalenia organu są sprzeczne z prawdą. W niniejszej sprawie organ I instancji miał jedynie obowiązek wystąpić do wojewody z zapytaniem czy w sprawie miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 2 u.ś.r.) i uzyskał odpowiedź, która była dla organu wiążąca i zbieżna z oświadczeniem skarżącego. W konsekwencji organ I instancji nie miał podstaw do czynienia odmiennych ustaleń i był zobowiązany do uchylenia pierwotnej decyzji za wskazany przez wojewodę okres. Kwestia ta nie była pozostawiona uznaniu organu I instancji, wskazuje na to użyty w art. 23a ust. 5 u.ś.r. kategoryczny zwrot "organ właściwy uchyla". Podkreślić trzeba, że uchylenie decyzji ustalającej prawo za okres, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, służy wyłącznie przekazaniu sprawy właściwemu organowi (wojewodzie), który rozstrzyga odrębną decyzją o prawie do świadczenia rodzinnego za ten okres. W niniejszej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu, gdyż organ I instancji, sprzecznie z omówionymi przepisami i całkowicie bezpodstawnie uchylił całą decyzję z 22 maja 2023 r., tj. w zakresie przyznanego zasiłku rodzinnego w kwocie 95 zł miesięcznie (pkt 1. sentencji decyzji) i w zakresie jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia A. K. w kwocie 1000 zł (pkt 2. sentencji decyzji). Z punktu 3. sentencji decyzji uchylonej wynika, że jednorazowy dodatek został wypłacony w maju 2023 r. Ponieważ jednorazowy dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługiwał i został wypłacony przed zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, to niezrozumiałym i niezasadnym jest uchylenie decyzji z 22 maja 2023 r. także co do pkt 2. sentencji. Mimo określenia okresu na jaki uchylono decyzję ustalającą prawo do wymienionych świadczeń, organ I instancji wyraźnie wskazał w decyzji uchylającej z 5 maja 2025 r., że dotyczy ona całej decyzji, w tym dodatku z tytułu urodzenia dziecka w kwocie 1000 zł. Działanie organu I instancji wywołuje wątpliwości co do rzeczywistych intencji i zakresu rozstrzygnięcia, a tym samym narusza wynikającą z art. 2 i 7 Konstytucji zasadę pewności prawa i zasadę praworządności. W decyzji Kolegium nie zweryfikowano tej nieprawidłowości. Z podanej przyczyny Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający uwzględni treść art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu.