II SA/Ol 469/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2013r. sprawy ze skargi Gminy Biskupiec na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 4 kwietnia 2013r., Nr PN.4131.236.2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 kwietnia 2013 r. znak PN.4131.236.2013, Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność uchwały Nr XXIV/179/13 Rady Gminy Biskupiec z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Biskupiec obejmujący fragment miejscowości Gaj. W rozstrzygnięciu organ stwierdził, że przedmiotowa uchwała rażąco narusza prawo. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne wydaje – w przypadku gruntów niestanowiących własność Skarbu Państwa – marszałek województwa po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne przez organ wykonawczy gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, wynika z art. 17 pkt 3 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ stwierdził, że dokumentacja planistyczna doręczona organowi nadzoru takiej zgody nie zawiera. Oznacza to, że Rada Gminy naruszyła tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co - w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - skutkuje nieważnością uchwały w całości. Ponadto, Wojewoda podniósł w rozstrzygnięciu nadzorczym, że szczegółowe przeznaczenie terenu w planie ze wskazaniem sposobu wykorzystania istniejących budynków i całego terenu, objętego opracowaniem przekracza tzw. władztwo planistyczne gminy – przeznacza bowiem teren pod konkretny cel, tj. obozowisko harcerskie. Organ nadzoru zakwestionował również zapisy § 5 i § 8 ust. 2 lit. a) do h) uchwały, zawierające powtórzenia i modyfikacje przepisów ustawowych, wskazując, że pojęcia i definicje, przyjęte przez Radę Gminy uregulowane zostały w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisach wykonawczych do ustawy, dlatego nie ma potrzeby powtórnego definiowania, czy opisywania znaczenia używanych w uchwale wyrazów. Wojewoda wskazał również w rozstrzygnięciu, że Rada Gminy w § 7 ust. 2 lit. a) oraz w § 19 ust. 1 lit. a) uchwały wprowadziła bez wyjaśnienia pojęcie "modernizacja", które nie ma źródła ani w prawie budowalnym, ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie zostało ono również zdefiniowane na potrzeby aktu, objętego rozstrzygnięciem. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Rada Gminy Biskupiec, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1) naruszenie przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego niewłaściwą interpretację i rażąco błędne zastosowanie, polegające na ewidentnie sprzecznym z treścią przepisu przyjęciu, jakoby jego dyspozycja miała zastosowanie do dokonywanej w trybie nadzorczym oceny uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo, że: - wyładnia językowa, systemowa i celowościowa art. 7 ust. 1 dotyczy zmiany użytkowania gruntów rolnych i leśnych, a w tym wypadku takiej zmiany nie było, ponieważ w planie nadal był to grunt leśny, - przepis szczególny, art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyklucza prawo stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego z innych przyczyn, niż wskazane w tym przepisie; 2) rażące naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały przy ewidentnym braku zaistnienia którejkolwiek z podstaw nieważności z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który jest przepisem szczególnym do art. 91 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym w stosunku do uchwał w przedmiocie planów zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza prawo do nadzorczego stwierdzenia nieważności uchwały uchwalającej plan, nawet przy zaistnieniu naruszenia prawa innego, niż wskazany w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zatem pozostałe naruszenia prawa, niewymienione w tym przepisie, należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały. Skarżąca wskazała, że uzasadnieniem rozwiązań planu, który przyjął dotychczasowe użytkowanie terenu bez zmiany jego użytkowania, jest kontynuowanie na nim w okresie letnim obozów ZHP, tak jak jest to stosowane w dotychczasowym wieloletnim działaniu samorządu. Samorząd, wykorzystując swoje prawo władztwa planistycznego, chce utrzymać w stanie niezmienionym ten teren, co zagwarantuje mu uchwalony plan. Skarżąca uznała za niedopuszczalne kwestionowanie działań samorządu w zakresie utrzymania obozów ZHP na swoim terenie jako celu publicznego w ramach władztwa planistycznego w prawie miejscowym, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zarzuty, zawarte w rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz, 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje także akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślenia wymaga, że sądowa kontrola administracji jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądów aktów, bowiem sądy administracyjne nie są powołane do kontroli słuszności, czy też celowości działań organów administracji publicznej. Oznacza to, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 4 kwietnia 2013 r., stwierdzające nieważność uchwały Nr XXIV/179/13 Rady Gminy Biskupiec z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Biskupiec fragment miejscowości Gaj. Kwestia sprawowania nadzoru przez wojewodę nad działalnością gminną, została szczegółowo uregulowana w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594.), powoływanej dalej jako: " ustawa o s.g.". Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż z 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Z kolei rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem (art. 98 ust. 1 ustawy o.s.g. i art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a). Rozpoznając sprawę ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, sąd administracyjny ocenia jego legalność, mając na względzie nie tylko przywołane w nim, jako podstawa prawna, przepisy prawa materialnego, ale także jego zgodność z przepisami postępowania administracyjnego. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że podstawą do uchylenia aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 312). Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) - władztwo planistyczne gminy obejmuje kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Innymi słowy – gmina w ramach tzw. władztwa planistycznego, określonego w tym przepisie, ustala w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby gospodarowania i warunki zabudowy. W § 6 ust. 1 planu zagospodarowania przestrzennego gminy Biskupiec, obejmującego fragment miejscowości Gaj, teren, oznaczony na rysunku planu symbolem 1 LS ustala się z podstawowym przeznaczeniem na istniejący teren leśny wykorzystywany sezonowo na obozowisko harcerskie (obóz harcerski w okresie letnim - § 1 ust. 3 uchwały). Takie szczegółowe przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zdaniem Sądu, przekracza tzw. władztwo planistyczne gminy, albowiem przeznacza teren pod konkretny cel – obozowisko harcerskie. Zapisy planu w tym zakresie powinny zaś określać jedynie przeznaczenie terenu (np. rozwój funkcji turystyczno-wypoczynkowych i obsługi ruchu turystycznego – tak jak to określono dla terenu, objętego kwestionowaną uchwałą, w uchwale Rady Gminy Biskupiec z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Biskupiec). W świetle brzmienia normy art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy może stanowić o przeznaczeniu terenu, sposobie zagospodarowania i warunkach jego zabudowy, i skoro czyni to w formie aktu powszechnie obowiązującego, to nie może wiązać podjętych w tej mierze ustaleń z konkretnym adresatem. Innymi słowy, ustalenia planu mogą dotyczyć funkcji terenu, ale nie mogą funkcji tych adresować do imiennie oznaczonego adresata. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1865/08). Jeżeli zatem regulacja planu stanowi inaczej, wskazując harcerstwo jako jedyny podmiot wyznaczonego w planie sposobu zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 1LS, to taka regulacja nie może się ostać w obrocie prawnym. To zaś oznacza, że zasadnie organ nadzoru stwierdził, że Rada Gminy Biskupiec nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. W art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca przewidział trzy przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części: naruszenie zasad sporządzania studium lub planu, istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub planu, naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W piśmiennictwie przedmiotu przyjmuje się, że "zasady sporządzania" aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem takiego aktu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa i graficzna, załączniki) określają art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1, przedmiot - (a więc wprowadzane ustalenia) określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosownych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określiło wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) (vide: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2008, s. 249, 253 i 254). W świetle powyższych uwag, za naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w tym przedmiocie, należy uznać wskazane wyżej przekroczenie przez Radę Gminy Biskupiec tzw. władztwa planistycznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za niezasadny należy też uznać zarzut skargi naruszenia przez organ nadzoru art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że plan zmienia sposób użytkowania gruntów z gruntów leśnych na nieleśne. Należy bowiem podzielić stanowisko Wojewody, że w przedmiotowej sprawie zachodzi sprzeczność pomiędzy zapisem, zawartym w planie o przeznaczeniu terenu (1LS), a jego faktycznym wykorzystywaniem – obozowisko harcerskie. Zmiana przeznaczenia terenu na cel inny, niż przewiduje to plan, powinna być poprzedzona zgodą odpowiedniego organu, o którym mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tym samym, prawidłowe jest twierdzenie Wojewody, że organ wykonawczy gminy ma obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, wynikający z art. 17 pkt 6 lit. c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak takiej zgody stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że z załączonej dokumentacji nie wynika, kto jest właścicielem terenu, objętego planem, Sąd nie może ocenić, jaki organ, o którym mowa w tym przepisie, jest władny do udzielenia zgody na wyłączenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Tym samym, za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skargi o ewidentnym braku w przedmiotowej uchwale którejkolwiek z przesłanek z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzasadniających stwierdzenie nieważności tej uchwały. Reasumując, wskazane powyżej uchybienia w sporządzaniu miejscowego planu stanowiły odpowiednio: naruszenie zasad oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu i zasadnie doprowadziły do konieczności stwierdzenia jego nieważności. Końcowo, odnosząc się do kwestii podniesionych przez organ nadzoru w rozstrzygnięciu, dotyczących powtórzeń i modyfikacji przepisów ustawowych oraz wprowadzenia w uchwale pojęcia "modernizacja" bez jego wyjaśnienia, wskazać należy, że zapisy te nie determinują rozstrzygnięcia nadzorczego, pozostając również bez wpływu na wyrok Sądu. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi. ----------------------- 1