II SA/Ol 469/24

Dnia 22 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2024 roku sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) oddala skargę; 2) przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adwokata A. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych wraz z należnym podatkiem VAT tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej E. S. z urzędu. Dnia 23 października 2023 r. E. S. (dalej jako: "strona", skarżąca"), złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad E. K. Decyzją z [...] r., Wójt Gminy K. (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), po rozpatrzeniu wniosku strony, odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką E. K. W uzasadnieniu wskazano, że do wniosku załączono orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] r. uchylające orzeczenie odmawiające wydania orzeczenia o niepełnosprawności i zaliczające E. K. do znacznego stopnia niepełnosprawności, którą datuje się od 1 sierpnia 2023 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Do wniosku strona też dołączyła dokument potwierdzający rozpoczęcie od 5 czerwca 2023 r. realizacji indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego w Centrum Integracji Społecznej w E. Zatrudnienie socjalne zgodnie z umową zawarte zostało do 6 czerwca 2024 r. Za każdy miesiąc uczestnictwa w zajęciach Centrum strona otrzymuje tzw. świadczenie integracyjne w wysokości 120% zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca w ramach w/w zatrudnienia socjalnego wykonuje przez 5 dni w tygodniu po 6 godzin dziennie prace porządkowe w miejscu zamieszkania – w P. Z ustaleń poczynionych przez pracownika socjalnego w czasie wywiadu środowiskowego wynika, że strona zamieszkuje wspólnie z matką, bratem i ojcem. Pani E. K. nie otrzymuje pomocy od syna, który nadużywa alkoholu, ani od byłego męża, z którym nie pozostaje w dobrych relacjach. Z pozostała dwójką dzieci nie utrzymuje kontaktów. Strona opiekuje się matką, która ze względu na stan zdrowia oraz brak możliwości samodzielnego funkcjonowania wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby. Wszelką pomoc w samodzielnym funkcjonowaniu zapewnia córka. W związku ze sprawowaną opieką strona często zaniedbuje swoje obowiązki służbowe. W obecnej sytuacji trudno jest jej pogodzić wykonywaną pracę z opieką nad matką. Wszelkie czynności przy matce wykonuje po powrocie z pracy. Jednak ze względu na pogarszający się stan zdrowia matki będzie zmuszona zrezygnować z pracy w ramach zatrudnienia socjalnego. Organ pierwszej instancji przywołał postanowienia art. 17 ust. 1, 1a, 1b i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.), dalej jako "u.ś.r." Stwierdził, że aby świadczenie pielęgnacyjne mogło być przyznane muszą być spełnione wszystkie przesłanki określone w u.ś.r. Świadczenie nie może być jednak przyznane, ponieważ w ocenie organu nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. , w myśl której świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do 25 roku życia. Co prawda, wyżej powołany przepis, zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jednak nie został wyeliminowany z ustawy o świadczeniach rodzinnych, wobec czego tutejszy organ musi go brać pod uwagę ustalając prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Z orzeczenia dołączonego do wniosku wynika, że znaczny stopień niepełnosprawności E. K. datuje się od 1 sierpnia 2023 r., czyli powstał w 46 roku życia, natomiast nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, co stanowi przesłankę negatywną do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o które wnioskuje. Ponadto strona pozostając w zatrudnieniu socjalnym, wykonuje pewną pracę zarobkową, za którą otrzymuje określone wynagrodzenie. W związku z tym, nie nastąpiła, w ocenie organu, rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji będącą przedmiotem odwołania. Odnosząc się do przyczyny odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia – niespełnienia warunku z art. 17 ust. 1b u.ś.r. – organ odwoławczy wskazał, że przy wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy uwzględnić fakt, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Mimo, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie została w tym zakresie zmieniona, to jednak w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko co do tego, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Tym samym, brak było podstaw prawnych do odmowy przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu. W analizowanym przypadku bezspornym jest, że E. K. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności do 30 września 2024 roku. Nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 sierpnia 2023 r. Wymaga pomocy i opieki w bardzo szerokim zakresie. Kolegium nie kwestionuje faktu, że wymaga pomocy osób trzecich, a strona takiej pomocy mamie udziela. Powodem odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego jest niespełnienie przez skarżącą ustawowej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu opieki nad osobą niepełnosprawną. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że strona odbywa zatrudnienie socjalne przez 5 dni w tygodniu przez 6 godzin dziennie. Wysokie koszty utrzymania i leczenia nie pozwalają jej na rezygnację z pracy z dnia na dzień. Organ odwoławczy wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest w sytuacji, kiedy zakres opieki nad osoba niepełnosprawną jest tak duży, że uniemożliwia łączenie i godzenie pracy zarobkowej z opieką. Zatem tylko w sytuacji zrezygnowania z zatrudnienia w ww. celu możliwe jest przyznanie wnioskowanego świadczenia. Z uwagi zaś na fakt, ze wnioskodawczyni z zatrudnienia nie zrezygnowała, łącząc je z opieką nad matką, orzeczono jak na wstępie. Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując motywy rozstrzygnięcia zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem z 18 czerwca 2024 r., ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej wniósł o ustalenie prawa do świadczenia począwszy od sierpnia 2023 r. i przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż nie zostały uiszczone w całości ani w części. W uzasadnieniu wskazano, że u.ś.r. nie przewiduje definicji legalnej zatrudnienia, stąd też koniecznym jest posiłkowanie się treścią innego aktu prawnego. Najtrafniejszym wydaje się sięgnąć do ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 43 ustawy – zatrudnienie oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą. Skarżąca na dzień składania wniosku uczestniczyła w zatrudnieniu socjalnym, o którym mowa w art. 1 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu socjalnym. Wskazano też na postanowienia art. 2 pkt 8 tej ustawy dotyczące zatrudnienia wspieranego. Biorąc pod uwagę powyższe przepisy, pełnomocnik skarżącej stwierdził, że możliwość uczestnictwa w zajęciach, w trakcie których udzielane jest wsparcie doradcze i finansowe, którego celem jest podjęcie zatrudnienia, za podjęcie zatrudnienia uważane być nie może. Otrzymywanie świadczenia pieniężnego za owe uczestnictwo także nie pozwala na zakwalifikowanie tego jako zarobkowania, gdyż czynione to jest w ramach wsparcia finansowego. Przyjęcie innego stanowiska prowadziłoby do nielogicznych wniosków, że każde przysporzenie majątkowe wymagające od przysporzonego jakiejkolwiek aktywności (np. wygrana na loterii), traktować należy jako zatrudnienie lub pracę zarobkową, co jest nie do przyjęcia. Wskazano też, że skarżąca złożyła wniosek w okresie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, więc zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. świadczenie winno zostać ustalone od miesiąca, od którego złożono wniosek. Wobec faktu, iż w ww. orzeczeniu wskazano datę początkową stopnia niepełnosprawności jako 1 sierpnia 2023 r. to od tego miesiąca skarżącej winno zostać przyznane prawo do zasiłku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."). W myśl tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ (k. 8 akt sądowych), a strona nie sprzeciwiła się temu wnioskowi w przepisanym terminie. W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r. zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie, świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń opiekuńczych przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, których celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych, świadczenie pielęgnacyjne – jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny – nie jest jednak kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, która się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy (zob. wyrok WSA w Krakowie z 11 października 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 562/22, LEX nr 3434681). Omawiane świadczenie nie jest więc przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem i nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu, a jako rekompensata za rezygnację z zatrudnienia. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między zaprzestaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną opieką. Raz jeszcze podkreślić należy, że oczywistym jest, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z tym, musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą niepełnosprawną. Celem ustawodawcy było bowiem zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Wobec tego, samo posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności nie przesądza jeszcze o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie (por. wyrok NSA z 23 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1219/23, LEX nr 3728768). W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest więc przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania i w związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu, (zob. NSA z 16 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1004/23, LEX nr 3724837; wyrok NSA z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22, LEX nr 3602174 czy wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 435/21, LEX nr 3214970). W ocenie tutejszego Sądu, Kolegium prawidłowo oceniło, iż powodem odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego jest niespełnienie ustawowej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną. Słusznie wskazano, że skarżąca odbywa zatrudnienie socjalne przez 5 dni w tygodniu przez 6 godzin dziennie, zgodnie z umową z dnia 5 lipca 2023 r. (§ 15 umowy). Organ prawidłowo wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest w sytuacji, kiedy zakres opieki nad osobą niepełnosprawną jest tak duży, że uniemożliwia godzenie pracy zarobkowej z opieką. W przedmiotowej zaś sprawie skarżąca przez 6 godzin dziennie jest poza domem, co oznacza, że wówczas nie sprawuje opieki nad matką i może pracować choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Tymczasem, w celu otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, wymiar opieki ma obiektywnie zmuszać do rezygnacji z zatrudnienia bądź wykluczać możliwość podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Świadczenie to ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba, która zajmuje się osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Taka sytuacja nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Tym samym, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają postanowienia ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 2241). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.