II SA/Ol 471/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Ewa Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2008 roku sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej oddala skargę Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że zarządzeniem z dnia "[...]" Burmistrz Miasta i Gminy powierzył B.P. na okres od dnia 15 marca 2008r. do dnia 15 marca 2013r. stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej. Stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej zostało powierzone kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu przeprowadzonego w dniu 29 lutego 2008r. stosownie dyspozycji art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z art. 36a ust. 2 ww. ustawy, powierzenie przez organ prowadzący szkołę stanowiska dyrektora szkoły może nastąpić, jeżeli organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosi, w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata na to stanowisko, umotywowanego zastrzeżenia. Z wyjaśnień zawartych w piśmie Burmistrza z dnia 7 maja 2008r., przekazanych do wiadomości Wojewodzie wynika, że w składzie komisji konkursowej wybierającej dyrektora szkoły, uczestniczyli przedstawiciele Kuratorium Oświaty, którzy mieli pełny wgląd w dokumentację konkursu, oceniali poszczególnych kandydatów i brali udział w głosowaniu. W związku z tym Kurator Oświaty miał możliwość zapoznania się z dokumentacją dotyczącą kandydata wyłonionego w drodze konkursu i ewentualnie wniesienie umotywowanych zastrzeżeń, a zatem faktycznie nastąpiło przedstawienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły organowi nadzoru pedagogicznego. Jednakże z takim stanowiskiem nie zgodził się Wojewoda, który działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia "[...]" w sprawie powierzenia B.P. stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej. Zdaniem organu nadzoru, Burmistrz Miasta i Gminy nie wykonał ciążącego na nim obowiązku zawartego w art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Wskazał również, że sam fakt brania udziału przedstawicieli Kuratorium Oświaty w komisji konkursowej nie zwalnia organu prowadzącego szkołę z przedstawienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły organowi sprawującemu nad nią nadzór. Dopiero po upływie 14 dni od zawiadomienia Kuratora Oświaty o wyborze kandydata organ prowadzący szkołę może wydać zarządzenie powierzające pełnienie stanowiska dyrektora szkoły. Skargę na takie rozstrzygnięcie wywiódł przez pełnomocnika Burmistrz Miasta i Gminy. Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 91 ust. 1 w związku z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym polegające na błędnym uznaniu, że zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia "[...]" jest sprzeczne z prawem. Ponadto wskazał na pogwałcenie art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 2, art. 6 i art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 36a ust. 4a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 2572 z późn. zm.) poprzez naruszenie zasady samorządności jednostek samorządu terytorialnego przy wykonywaniu zadań publicznych podlegających ochronie sądowej i polegających na uznaniu, że Burmistrz Miasta i Gminy nie mógł powierzyć pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej B.P., w sytuacji gdy kadencja poprzedniego dyrektora szkoły wygasła, a nie wyłoniono następcy w drodze konkursu. Strona skarżąca wskazała także na naruszenie art. 171 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 85 i art. 87 ustawy o samorządzie gminnym poprzez naruszenie zasady sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym wyłącznie z punktu widzenia legalności, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego w sytuacji, gdy brak było podstaw do uznania, że zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy zostało wydane niezgodnie z prawem. W skardze podniesiono jeszcze naruszenie art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985r. (Dz. U. z 1994r., nr 124, poz. 07 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nie wykracza poza zasadę proporcjonalności kontroli miedzy zakresem interwencji, a znaczeniem interesów, które ma chronić. Wskazujący na takie uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru. Ponadto strona skarżąca podkreśliła, że brak było jakichkolwiek podstaw do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, tym bardziej, że wszelkie terminy na wniesienie umotywowanych zastrzeżeń minęły, a fakt zgłoszenia kandydata na dyrektora Szkoły Podstawowej wynika wprost z pisma Kuratorium z dnia 21 kwietnia 2008r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że w przedmiotowej sprawie organ gminy nie przedstawił Kuratorium Oświaty kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Natomiast sam fakt uczestniczenia konkursie dwóch przedstawicieli Kuratorium Oświaty, którzy mieli możliwość zapoznania się z dokumentacją konkursową i sylwetką kandydata, nie wyczerpuje przesłanki zawartej w art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Organ prowadzący szkołę ma zatem obowiązek przedstawić kandydata wyłonionego w drodze konkursu, Kuratorowi Oświaty. Następnie pismem z dnia 11 września 2008r. Burmistrz wskazał, że kandydat na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej został przedstawiony organowi nadzoru pedagogicznego pismem z dnia 3 marca 2008r. Przewodniczącej Komisji Konkursowej (pismo do członków komisji dotyczące uzupełnienia przez nich braków formalnych w protokołach w postaci podpisu), do którego dołączono protokoły z posiedzenia Komisji Konkursowej powołanej do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora. Tym samym według strony skarżącej organ nadzoru znał kandydata na stanowisko dyrektora, a więc został spełniony wymóg art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Na podstawie zaś art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Przede wszystkim zasadnym jest przytoczyć art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Warto również podnieść, że treść art. 98 ust. 1 wspomnianej ustawy wskazuje, iż rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Przyjąć należy, iż podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis). Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) powierzenie przez organ prowadzący stanowiska dyrektora szkoły lub placówki może nastąpić, jeżeli organ sprawujący nadzór pedagogiczny, nie zgłosi, w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata na to stanowisko, umotywowanego zastrzeżenia. Sformułowanie ust. 2 wskazuje niedwuznacznie, że brak zastrzeżeń ze strony organu sprawującego nadzór pedagogiczny jest warunkiem sine qua non ważnego powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki. Zastrzeżenia powinny być umotywowane, tj. uzasadnione, a zatem obowiązkiem organu jest w sposób wyczerpujący i zrozumiały wskazać, z jakich powodów zgłasza on zastrzeżenia do kandydata. Jednakże, aby to było możliwe, obowiązkiem organu prowadzącego jest przedstawienie kandydata organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny (Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006r., M. Pilich). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w składzie komisji konkursowej wybierającej dyrektora szkoły, uczestniczyli przedstawiciele Kuratorium Oświaty, którzy mieli pełny wgląd w dokumentację konkursu, oceniali poszczególnych kandydatów i brali udział w głosowaniu. W związku z tym Burmistrz uznał, że Kurator Oświaty miał możliwość zapoznania się z dokumentacją dotyczącą kandydata wyłonionego w drodze konkursu i ewentualnego wniesienia umotywowanych zastrzeżeń, a zatem według organu gminy nastąpiło przedstawienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły organowi nadzoru pedagogicznego. Ponadto Burmistrz wskazał, że kandydat na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej został przedstawiony organowi nadzoru pedagogicznego pismem z dnia 3 marca 2008r. Przewodniczącej Komisji Konkursowej, do którego dołączono protokoły z posiedzenia Komisji Konkursowej powołanej do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora. Tym samym organ nadzoru znał kandydata na stanowisko dyrektora, a więc został spełniony wymóg art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Sądu argumentacja burmistrza odnosząca się do interpretacji art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty nie może się ostać. Przede wszystkim z wykładni językowej wspomnianego przepisu wynika jednoznacznie obowiązek przedstawienia organowi nadzoru pedagogicznego kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłonionego w trybie konkursowym. Dyspozycja tego przepisu wskazuje bez żadnych wątpliwości, że powierzenie takiej funkcji może nastąpić wówczas, gdy stosowny organ nadzoru nie zgłosi w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata na to stanowisko, umotywowanego zastrzeżenia. W przedmiotowej sprawie organ gminy w sposób ewidentny nie dopełnił warunku wynikającego ze wspomnianego przepisu, a będącego niezbędnym elementem poprzedząjącym skuteczne powołanie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Nie można zatem uznać za skuteczne powiadomienie organu nadzoru pedagogicznego, poprzez fakt uczestniczenia w komisji konkursowej pracowników takiego organu nadzoru. Podobnie nie sposób przyjąć za stosowne powiadomienie w rozumieniu art. 36a ust. 2 ustawy o oświacie, pisma Przewodniczącej Komisji Konkursowej powołanej do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora m.in. Szkoły Podstawowej. Pismo to odnosi się bowiem do uzupełnienia przez członków komisji braków formalnych w postaci podpisów na protokołach z posiedzeń komisji. Ponadto nie można uznać wskazanego pisma za stosowne powiadomienie, z uwagi na fakt jego wystosowania i podpisania przez Przewodniczącą Komisji Konkursowej, ponieważ we wskazanym art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty mowa jest o organie prowadzącym jako podmiocie właściwym do przedstawienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły organowi nadzoru pedagogicznego. Takim zaś organem prowadzącym w rozumieniu art. 5c pkt 2 wspomnianej ustawy o systemie oświaty jest w przedmiotowej sprawie burmistrz. Przyjęcie stanowiska Burmistrza odnośnie sposobu i formy powiadomienia organu nadzoru kłóciłaby się więc z gramatyczną wykładnią art. 36a ust. 2, który zawiera wymóg formalnego przedstawienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły właściwemu organowi nadzoru pedagogicznego. Takie rozumienie przepisu przyjęto też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2006r. (I OSK 187/06, opubl. ONSAiWSA 2007/4/98), gdzie wskazano, iż przepis art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty nie nakłada na organ prowadzący żadnych obowiązków prawnych poza obowiązkiem przedstawienia kandydata na dyrektora. W wyroku tym uznano też, że uprawnienie do zgłoszenia umotywowanego zastrzeżenia, przyznane organowi nadzoru pedagogicznego powołanym przepisem, ma charakter klasycznego środka nadzorczego, a więc jest elementem funkcji nadzorczych. Dodać ponadto należy, iż wykładnia systemowa art. 36a ustawy o systemie oświaty także wskazuje na konieczność przedstawienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły organowi nadzoru pedagogicznego. Ustawodawca w art. 36a ustawy obowiązek przedstawienia kandydata na to stanowisko nakłada pomimo faktu, iż przedstawicie kuratora oświaty z mocy prawa uczestniczą w komisji konkursowej. Nie sposób więc przyjąć, iż uczestniczenie przedstawicieli kuratora w komisji, zwalnia organ prowadzący szkołę z obowiązku przedstawienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, skoro obowiązek ten prawodawca nakłada obok obligatoryjnego uczestniczenia przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny w komisji konkursowej. Na marginesie należy zauważyć, że pismem z dnia 11 czerwca 2008r. Burmistrz przedstawił Kuratorowi Oświaty B.P. jako kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej, wyłonionego w drodze konkursu z dnia 9 lutego 2008r. Jednakże nie można tego faktu traktować jako skuteczne wypełnienie przesłanki wynikającej z art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, gdyż informacja organu gminy została przedstawiona dopiero po wydaniu przez wojewodę swojego rozstrzygnięcia nadzorczego (pismem z dnia 4 czerwca 2008r.). Tymczasem z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, jaki stan faktyczny sprawy wynika z tych akt i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. W związku z przedstawioną wykładnią prawną - kluczowego dla sprawy art. 36 a ust. 2 ustawy o systemie oświaty oraz opierając się na zebranym materiale dowodowym, należy uznać za bezpodstawne, przedstawione w skardze zarzuty. Dodać można jedynie, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody trudno dopatrzeć się zakazu powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły przez Burmistrza. Z tego rozstrzygnięcia wynika jedynie, iż nie został spełniony warunek ustawowy przedstawienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły organowi nadzoru pedagogicznego co uniemożliwiło skuteczne powołanie takiego kandydata na wskazane stanowisko. W tym stanie rzeczy skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a..