II SA/Ol 473/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2012 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. J. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Starosta M. odmówił A. J. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z przyłączami na działce nr ewid. "[...]" obręb D., gmina P. W uzasadnieniu podniesiono, iż od czasu wydania przez Wójta Gminy P. decyzji o warunkach zabudowy z dnia "[...]", przeniesionej następnie decyzją z dnia "[...]" na wnioskodawczynię, nastąpiła zmiana stanu prawnego, dotyczącego wymagań związanych z ochroną środowiska dla terenu będącego przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę. Wskazano, iż na mocy rozporządzenia Wojewody Warmińsko – Mazurskiego nr 26 z dnia 9 sierpnia 2007 r. na terenie objętym inwestycją utworzono zespół przyrodniczo – krajobrazowy "Rzeka Babant i jezioro Białe", wprowadzając na jego obszarze zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Zgodnie zaś z ewidencją gruntów działka będąca własnością wnioskodawczyni to pastwiska klasy V. Organ wskazał, iż w sytuacji, gdy zaplanowana inwestycja nie odpowiada wymogom związanym z ochroną środowiska, obowiązujących w dacie rozstrzygania, występuje naruszenie przepisu art. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zgromadzone w niniejszym postępowaniu dokumenty prowadzą do wniosku, iż na terenie działki o nr ewid. "[...]" obręb D. nie można lokalizować żadnych obiektów budowlanych, a tym samym nie ma możliwości zatwierdzenia jakiegokolwiek projektu budowlanego oraz wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. J., żądając jej uchylenia i udzielenia jej pozwolenia na budowę zgodnie ze złożonym wnioskiem. Odwołująca podniosła, iż organ pierwszej instancji nie uwzględnił zasady związania decyzją o warunkach zabudowy organu wydającego pozwolenie na budowę, wyrażonej w art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie odwołującej stanowisko organu w tej kwestii jest sprzeczne z istotą decyzji o warunkach zabudowy i powołanymi przepisami oraz zasadą lex retro non agit, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Rozporządzenie Wojewody, które weszło w życie w 2007r. nie może ograniczać praw nabytych wcześniej decyzją o warunkach zabudowy. Zmiana sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości ukształtowana przez decyzję o warunkach zabudowy może zostać narzucona wyłącznie przez wprowadzenie odmiennych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W takim bowiem przypadku nastąpiłoby stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 65 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże do chwili zaistnienia takiego zdarzenia warunki zabudowy pozostają wiążące dla organów administracji architektoniczno – budowlanej. Odwołująca wskazała również, iż pominięto całkowicie fakt, iż przeniesienie warunków zabudowy na jej rzecz nastąpiło na mocy decyzji z dnia "[...]", a zatem już po wejściu w życie rozporządzenia Wojewody z dnia 9 sierpnia 2007r. Podkreśliła przy tym, iż sposób zastosowania przedmiotowego rozporządzenia jest sprzeczny z orzecznictwem sądów administracyjnych. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009 r. wskazała, iż zmiany sposobu użytkowania ziemi, o której mowa w art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z 2004r. o ochronie przyrody, nie można utożsamiać ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne w rozumieniu ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednocześnie podniosła, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2010 r. stwierdził, że zawarte w art. 45 ust. ustawy o ochronie przyrody wyliczenie zakazów ma charakter zamknięty i nie zamieszczono w nim zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, co powoduje obowiązek organu współdziałającego wykazania, że budowa obiektu budowlanego narusza zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcenia obiektu lub obszaru. Nie jest dopuszczalne powołanie się ogólnikowo na zakaz bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do naruszenia zakazu, przy czym dla stanu faktycznego istotne jest ustalenie, czy na działkach sąsiednich powstały już budynki. Tymczasem w niniejszej sprawie jak wskazała odwołująca zagospodarowanie terenów sąsiednich w zakresie pozwalającym na ustalenie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa nastąpiło na etapie wydawania warunków zabudowy, a zatem zabudowa mogła od tego czasu jedynie powiększyć się. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda W. – M. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podniósł, iż mimo spełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego inwestor nie może uzyskać pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku na działce nr "[...]", obręb D., gmina P. Zamierzenie inwestycyjne musi być zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w tym również z przepisami prawa miejscowego – miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzeniami Wojewody. W niniejszej sprawie planowana budowa jest sprzeczna z ustaleniami rozporządzenia Wojewody Warmińsko – Mazurskiego nr 26 z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe". Na danym terenie jest ustalony zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi i tym samym, inwestor nie może zmienić sposobu użytkowania swojej działki z pastwiska na działkę budowlaną o charakterze rekreacji indywidualnej. Odnosząc się do zarzutów odwołującej, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie mają one zastosowania do przedmiotowej sprawy, bowiem przywołane orzeczenia dotyczą postępowań w zakresie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, a nie kontroli zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa miejscowego. A. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższą decyzję, żądając jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca ponowiła zarzuty przedstawione w uprzednio złożonym odwołaniu, wskazując na naruszenie przepisów Prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia nr 26 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe" w związku z art. 2 Konstytucji, a także naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniosła, iż organ odwoławczy nie rozpatrzył w całości jej odwołania, a uzasadnienie decyzji nie zawiera uzasadnienia prawnego, wykazującego, że jej zarzuty wobec decyzji organu pierwszej instancji są niezasadne. Ponadto sposób zastosowania przedmiotowego rozporządzenia Wojewody jest sprzeczny z orzecznictwem sądów administracyjnych, a twierdzenie organu odwoławczego, iż wskazane w odwołaniu orzeczenia sądów administracyjnych nie odnoszą się do stanu faktycznego niniejszej sprawy jest błędne, bowiem takie rozumowanie prowadzi do wniosku, iż na etapie ustalania warunków zabudowy można dokonywać innej wykładni tych samych przepisów niż na etapie pozwolenia na budowę. Skarżąca podkreśliła, iż organ wydający pozwolenie na budowę jest związany decyzją o warunkach zabudowy, gdyż kształtuje ona sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zmiana tego sposobu może zostać narzucona wyłącznie poprzez wprowadzenie odmiennych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Organ pominął również fakt, iż przeniesienie warunków zabudowy na skarżącą nastąpiło na mocy decyzji z dnia "[...]", a zatem po wejściu w życie przedmiotowego rozporządzenia Wojewody. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podnieść, iż jak słusznie zauważył organ art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), stanowi iż, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W związku tym stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego nie tylko z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, ale także zgodność projektu z wymaganiami ochrony środowiska. Do takich wymagań niewątpliwie zalicza się wymogi określone w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009r. Nr 151 poz. 1220 ze zm.) oraz w przepisach wydanych na jej podstawie. Stosownie bowiem do art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r. Nr 25 poz. 150 ze zm.) ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych, w tym – zgodnie z ust. 4 pkt 1 powołanego artykułu – w odniesieniu do ochrony obszarów i obiektów o wartościach przyrodniczych, krajobrazu, zwierząt i roślin zagrożonych wyginięciem oraz drzew, krzewów i zieleni - przepisów ustawy o ochronie przyrody. Nie jest zatem słuszne twierdzenie strony skarżącej, iż uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwia organowi administracji architektoniczno-budowlanej dokonania własnej oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody, w tym z rozporządzeniem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 26 z dnia 9 sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Brabant i Jezioro Białe". (Dz.Urz. Wojew. Warm.-Mazursk. Nr 122 poz. 1700 ze zm.). Przy czym w niniejszej sprawie ocena zgodności zamierzonej inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska jest o tyle istotna, iż w chwili wydawania decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowe rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nie obowiązywało, a tym samym jego przepisy nie mogły stanowić podstawy uzgodnień przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia "[...]". Podnieść przy tym należy, iż jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2010r. (sygn. akt II OSK 169/09, LEX nr 597346) art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi "mogą być wprowadzone następujące zakazy", co ma tę konsekwencję prawną, że wyliczone rodzaje zakazów tworzą wyliczenie zamknięte. W tym zamkniętym wyliczeniu nie zamieszczono zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych. Powoduje to obowiązek organu współdziałającego wykazania, że budowa obiektu budowlanego narusza zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcenia obiektu lub obszaru. Nie jest dopuszczalne powołanie się ogólnikowo na zakaz bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do naruszenia zakazu. Wprawdzie w wyroku tym Sąd kontrolował postępowanie organu współdziałającego przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, lecz z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami ochrony przyrody nie była dokonywana na etapie decyzji o warunkach zabudowy, poglądy wyrażone w przytoczonym wyroku NSA można odnosić do niniejszej sprawy. W związku z tym wskazać należy, iż organ nie dokonał wnikliwej analizy zamierzenia inwestycyjnego pod kątem ewentualnego naruszenia zakazów określonych w przedmiotowym rozporządzeniu Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, mając na względzie także cele ochrony, określone w § 2 rozporządzenia. Ponadto swoje ustalenia dokonał na niepełnym materiale dowodowym, gdyż w aktach sprawy znajduje się wprawdzie mapa obszaru objętego rozporządzeniem Wojewody, lecz jest na tyle nieczytelna, iż uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, iż faktycznie działka skarżącej znajduje się w granicach obszaru zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Słuszny jest także zarzut strony skarżącej, iż organ odwoławczy winien w swoim uzasadnieniu odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. W przeciwnym wypadku bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, określonych w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale także narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kodeksu) oraz zasadę przekonywania (art. 11 Kodeksu). Wobec powyższego Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.