II SA/Ol 473/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi M. spółka akcyjna z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz M. spółka akcyjna z siedzibą w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że M. SA [...] (dalej jako: "skarżąca") w dniu 15 marca 2025 r. zwróciła się do Wójta Gminy Bartoszyce (dalej jako: "organ I instancji") z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrociepłowni na biogaz wraz z instalacją fotowoltaiczną na działkach nr [...]. Organ I instancji postanowieniem z 14 kwietnia 2025 r. działając z urzędu zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że 30 lipca 2024 r. Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym [...]. Prace są na etapie wyłaniania wykonawcy i istnieje wysokie prawdopodobieństwo uchwalenia planu w okresie najbliższych 18 miesięcy. Przedmiotowy teren, jak i tereny sąsiednie wykazują znaczne zainteresowanie inwestorów budową budynków mieszkalnych jednorodzinnych obecnie realizujących swoje zamierzenia poprzez decyzje o warunkach zabudowy. Brak planu miejscowego stanowi poważne zagrożenie dla przyszłego układu urbanistycznego. Zażalenie na postanowienie organu I instancji wywiodła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie. Po rozpatrzeniu zażalenia Kolegium postanowieniem z 30 maja 2025 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że okoliczności wskazane w zażaleniu, a dotyczące braku uzasadnionej przyczyny dla zawieszenia przedmiotowego postępowania, pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy uprawnienie do zawieszenia postępowania nawet w przypadku, gdy nie przystąpiono jeszcze do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie jest ono obwarowane żadnymi warunkami czy ograniczeniami. Na ten moment zatem brak jest podstaw do kwestionowania zasadności zawieszenia przedmiotowego postępowania. Skargę na postanowienie Kolegium wywiodła skarżąca zarzucając naruszenie przepisów: 1/ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że powołany przepis daje możliwość dowolnego zastosowania instytucji zawieszenia postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia. Wybór organu nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstr onnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak stopień zaawansowania prac planistycznych, czy stopień prawdopodobieństwa uchwalenia planu miejscowego z wnioskowaną decyzją o warunki zabudowy; 2/ postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.c. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy Kolegium powinno to postanowienie uchylić; b/ art. 15 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpoznania zażalenia – brak analizy i odniesienia się do podniesionych zarzutów; c/ art. 7, 11, 77 § 1, 80 i 136 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie żadnych czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tj. zaniechanie ustalenia rzeczywistego możliwego terminu uchwalenia planu, w tym zaniechanie ustalenia stanu zaawansowania prac nad tym planem; d/ art. 7, 11, 77 § 1, 80 i 136 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie żadnych czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tj. zaniechanie oceny ustalenia Wójta Gminy Bartoszyce, że uchwalenie planu dla obszaru, na którym planowana jest inwestycja, jest wysoce prawdopodobne w okresie najbliższych 18 miesięcy; e/ art. 7, 11, 77 § 1, 80 i 136 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego wymaganego do potwierdzenia, czy zachodzi prawdopodobieństwo, że planowana inwestycja może pozostawać w sprzeczności z zamierzonymi ustaleniami planu, a nawet uznania, że okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy; f/ art. 7, 11, 77 § 1, 80 i 136 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego , tj. zaniechanie oceny ustalenia Wójta Gminy Bartoszyce, że teren na którym skarżący planuje inwestycję, jak i tereny sąsiednie, wykazują znaczne zainteresowanie inwestorów budową budynków mieszkaniowych, pomimo że ustalenie to zostało zakwestionowane w zażaleniu, w którym wskazano, że znajdują się tam dwie wytwórnie [...]. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając że przed nowelizacją u.p.z.p. argumenty skarżącej zasługiwałyby na uwzględnienie i aprobatę, jednak obecnie nie mają one wpływu na wynik postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, sąd nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2024 r., poz. 935 - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 30 maja 2025 r., którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z 14 kwietnia 2025 r. w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stanowiący podstawę prawną wydanych postanowień przepis art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanych rozstrzygnięć) stanowi, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma fakultatywny charakter. Daje on organowi możliwość zawieszenia postępowania, o czym świadczy użycie w przepisie zwrotu, iż postępowanie "można zawiesić". Zawieszenie postępowania jest zatem uzależnione od uznania administracyjnego organu, co jednakże nie oznacza dowolności. Wskazaną kompetencję organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do zawieszenia prowadzonego postępowania należy łączyć z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem miejscowy plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia nad rozpoznawaniem wniosków o ustalenie warunków zabudowy, i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dlatego też, skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych i obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy równoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu. Tym samym, korzystając z uprawnień, o jakich mowa w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., istotny jest stan zaawansowania prac planistycznych mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli bowiem, znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu – to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r.; sygn. akt II OSK 2685/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej jednak oceniać należy przypadek, gdy prace nad planem miejscowym znajdują się dopiero w początkowym stadium. W takiej sytuacji, znając sekwencję koniecznych w tej procedurze czynności i ich czasochłonność, nie istnieją argumenty przemawiające za odraczaniem w czasie uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, niezbędnej w procesie inwestycyjnym (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 40/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też rozważenie przez organ administracji wstrzymania toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne i celowe, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień tej decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, jak również gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie, tj. w okresie 18 miesięcy. W przeciwnym razie, skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Oznacza to, że nie jest dopuszczalne zawieszanie postępowania w sytuacji, w której z góry wiadomo, że 18-miesięczny okres nie będzie wystarczający do uchwalenia planu lub gdy nie występują sprzeczności pomiędzy planowaną inwestycją a zapisami projektu planu, gdyż celem tego rozwiązania nie jest wstrzymywanie toczącego się postępowania w dowolnym czasie na okres do 18 miesięcy, a zatem blokowanie wydania decyzji zastępującej plan, lecz umożliwienie realizacji zasady pierwszeństwa zagospodarowania wynikającego z planu, który co prawda nie powstał, ale co do którego istnieje realna szansa wejścia w życie w okresie 18 miesięcy od daty złożenia wniosku od wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Granicę zaś tego uznania wyznacza tak dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego z jednej strony oraz ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela (w tym inwestora), gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym. Przed każdorazowym zastosowaniem przez organ art. 62 ust. 1 u.p.z.p. z powołaniem się na toczące się prace planistyczne konieczne jest poczynienie ustaleń co do stopnia zaawansowania tych prac, w tym przede wszystkim stopnia prawdopodobieństwa uchwalenia planu miejscowego w terminie 18 miesięcy od dnia złożenia podania o ustalenie warunków zabudowy. W niniejszej sprawie w postanowieniu o zawieszeniu postępowania organ I instancji wskazał, że 30 lipca 2024 r. Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś prace są na etapie wyłaniania wykonawcy. Nadto na terenie tym istnieje znaczne zainteresowanie inwestorów budową budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Argumentacji tej w najmniejszym stopniu nie rozszerzyło Kolegium uznając to za rzecz zbędną w związku ze zmianą treści art. 62 u.p.z.p. W ocenie Sądu jest to stanowisko błędne, zaś lakoniczne uzasadnienia postanowień organów obydwu instancji nie wykazały prawdopodobieństwa zaistnienia przesłanek do zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z podjętych postanowień w żaden sposób nie wynika, że istnieje realna szansa uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do 15 września 2026 r., czyli w okresie 18 miesięcy od daty złożenia wniosku. Zauważyć należy, że od dnia podjęcia uchwały w dniu 30 lipca 2024 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu upłynęło już kilkanaście miesięcy, a gmina jest na etapie wyłaniania wykonawcy. Rzeczywiście trudno byłoby wykonać jakiekolwiek prace planistyczne jeżeli prawdziwe jest stwierdzenie zawarte w skardze, że na ten cel w budżecie gminy nie przewidziano żadnych środków. Organy niczym nie uprawdopodobniły tego, że tereny objęte wnioskiem skarżącej oraz sąsiednie cieszą się wielkim zainteresowaniem osób chcących tam wybudować domy jednorodzinne. Nie ma rzeczy prostszej niż wskazanie tego ile wpłynęło wniosków o ustalenie warunków zabudowy i ile z nich zostało rozpoznanych pozytywnie, skoro w pobliżu mają się znajdować ( również według skarżącej ) dwie wytwórnie [...]. W związku z twierdzeniami zawartymi w odpowiedzi na skargę należy wyjaśnić, że zmiana treści art. 62 u.p.z.p. nie była tak istotna, aby mogła zmienić linię orzeczniczą sądów administracyjnych, poprzez zaakceptowanie stanowiska, że w tego typu sprawach uzasadnienie postanowienia o zawieszeniu postępowania nie musi powoływać żadnych realnych i możliwych do oceny przesłanek. Przypomnieć należy, że zmiana treści art. 62 ust. 1 nastąpiła w dniu 23 kwietnia 2023 r. ( Dz. U. poz. 553 ) i dotyczyła jedynie terminu na jaki może być zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Termin ten został wydłużony z 9 do 18 miesięcy. Do art. 62 u.p.z.p. dodany też został ustęp 3, umożliwiający przedłużenie zawieszenia o kolejne 6 miesięcy. Wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę w najnowszym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych jednoznacznie prezentowane jest stanowisko, że korzystając z uprawnień o jakich mowa w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., należy mieć na względzie stan zaawansowania prac planistycznych mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast istnienie sprzeczności pomiędzy zamierzonym zagospodarowaniem terenu, a koncepcją przyjmowaną w projekcie planu musi być realne ( np. wyroki WSA w Poznaniu z 26 czerwca 2025 r., sygn. akt IVSA/Po 415/25 i z 22 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Po 19/25, wyrok WSA w Krakowie z 9 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 643/25, wyrok WSA w Rzeszowie z 21 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 187/25 wszystkie orzeczenia dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy także stwierdzić, że z przywołanych w odpowiedzi na skargę wyroków WSA również wynika, że organ w postanowieniu o zawieszeniu postępowania musi wskazać na konkretne okoliczności, które uzasadniają zawieszenie postępowania. Wreszcie trzeba przywołać wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2025 r. w sprawach II OSK 2704/24 i II OSK 2705/24, w których sąd ten stwierdził, że dla oceny zasadności zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. istotne znaczenie mają ustalenia dotyczące stopnia zaawansowania prac planistycznych w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Nie można interpretować art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w sposób przyjęty przez Sąd I instancji, mianowicie zakładać, że przepis ten nie daje podstaw, by zawieszenie postępowania uzależniać od dodatkowych kryteriów, w szczególności szacunków co do terminu zakończenia procedury planistycznej. Kolegium przy wykładni omawianego przepisu pomija to, że ustanowiono w nim granice czasowe zawieszenia postępowania, co świadczy o potrzebie uwzględnienia stanu prac planistycznych zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taką też ocenę potwierdza art. 62 ust. 3 u.p.z.p., z którego właśnie wynika kryterium zaawansowania prac nad planem miejscowym. Także w doktrynie trafnie podkreślano, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza wyjątek od zasady szybkości postępowania administracyjnego i jest dla wnioskodawcy bardzo dotkliwy ze względu na długotrwałe przerwanie tego postępowania. Organ powinien zatem ustalić, na jakim etapie jest procedura sporządzania planu, w jakim tempie się toczy i uprawdopodobnić w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, że plan może zostać uchwalony przed upływem terminu zawieszenia. Skład sądu rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela przedstawione stanowisko NSA. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy orzekające będą związane przedstawioną oceną prawną, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., choć rzeczą całkowicie zrozumiałą jest to, że z uwagi na brak materiału dowodowego, sąd nie przesądza czy postępowanie z wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy powinno być prowadzone, czy też istnieją podstawy do jego zawieszenia. Mając na uwadze powyższe, w pkt I na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.