II SA/Po 19/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi A. L. i Ł. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 października 2024r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. W dniu 27 października 2023 r. A. L. i Ł. M. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki ewidencyjnej nr [...] we wsi [...], gmina G.. Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia 23 września 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 101 § 1 i 3, art. 123-126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), orzekł o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...] we wsi [...], gmina G.. Argumentując swoje stanowisko organ I instancji wskazał, że w dniu 30 listopada 2023 r. Rada Gminy podjęła Uchwałę nr LXX/558/2023 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedle [...], [...], obejmującego m.in. działkę nr [...], której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, Wójt w dniu 22 marca 2024 r., na podstawie art. 17 pkt 1 u.p.z.p., ogłosił o podjęciu przez Radę Gminy uchwały nr LXX/558/2023 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedle [...], [...], gmina G.. W tym samym dniu Wójt, na podstawie art. 17 pkt 2 u.p.z.p., zawiadomił organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu o podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. W dniu 4 lipca 2024 r. organ uzyskał opinię Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej o projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wójt wskazał, że do 30 września 2024 r. planowane jest uzyskanie opinii i uzgodnień wynikających z u.p.z.p. Do dnia 30 października 2024 r. mają zaś być przeprowadzone konsultacje społeczne w zakresie planu miejscowego. Organ planuje do dnia 30 listopada 2024 r. wyłożenie do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Organ wskazał również, że zgodnie z jego przewidywaniami do dnia 28 grudnia 2024 r. Rada Gminy podejmie uchwałę w sprawie planu miejscowego i przekaże dokumentację planistyczną do Wojewody w celu publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wójt uznał, że zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy dla działki nr [...], o które wystąpili skarżący. Działka nr [...] we wsi [...] objęta ma być ustaleniami procedowanego planu miejscowego. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, zdaniem Wójta zasadne jest powstrzymanie się od określania warunków zabudowy dla jednostkowej nieruchomości. Na powyższe postanowienie A. L. i Ł. M. wnieśli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania: art. 6, 7, 8 § 1, 9, 11, 75 § 1, 77 § 1, 80, 124 § 2, 107 § 3, 126 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak wykazania podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów na okoliczność pozorności podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego, istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu, prowadzenia prac w sprawie planu tylko w celu zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. W zażaleniu argumentowano, że z uzasadnienia uchwały intencyjnej z 30 listopada 2023 r. podjętej przez Rade Gminy nie wynika realna potrzeba uchwalenia planu miejscowego, a jego treść wskazuje na brak wykonania przez Wójta analiz i ustaleń na podstawie art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Skarżący bezskutecznie próbowali wymienione analizy pozyskać z urzędu gminy. Skarżący ustalili, że organ I instancji nie sporządził kompletnego projektu planu miejscowego zawierającego część tekstową i część graficzną wraz z uzasadnieniem oraz prognozą oddziaływania na środowisko, choć już wystąpił o opinię do Gminnej Komisji Urbanistyczno- Architektonicznej, jednocześnie nie występując o opinie i uzgodnienia do innych organów wymienionych w art. 17 pkt 6 u.p.z.p., co świadczy o braku gotowości projektu planu miejscowego do dokonania tej czynności. Ponadto organ nie sporządził dotychczas prognozy oddziaływania na środowisko, która powinna być przedłożona Gminnej Komisji Urbanistycznej wraz z projektem planu miejscowego. Zdaniem skarżących powyższe uchybienia świadczą o pozorności działań organu I instancji. Ponadto oznacza to, że nierealne jest uchwalenie planu miejscowego w terminie wskazanym przez Wójta, tj do dnia 28 grudnia 2024 r. Nie ma więc zatem podstaw do zawieszania postępowania w sprawie warunków zabudowy. Skarżący zarzucili, że Wójt nie wykazał, aby zabudowa o jaką wnioskują była niezgodna (sprzeczna) z projektowanym przeznaczeniem działki nr [...] w przyszłym planie miejscowym a prace nad planem miejscowym zakończyły się w okresie zawieszenia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 30 października 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium zwróciło uwagę, że podstawę zawieszenia postępowania stanowił art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ I instancji wskazał, iż w dniu 30 listopada 2023 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr LXX/558/2023 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedle [...], [...], obejmującego m.in. działkę nr [...], której dotyczy przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Jak dalej podano w dniu 4 lipca 2024 r. Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna wydała opinię o projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W treści uzasadnienia przedmiotowego postanowienia organ I instancji przedstawił również harmonogram planowanych prac związanych z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które planuje zakończyć do dnia 28 grudnia 2024 r. Ze zgromadzonych w sprawie akt wynika nadto, iż działka nr [...] na rysunku projektowanego planu znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "[...]" – teren gruntów ornych oraz upraw. Ponieważ wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zdaniem Kolegium zachodzi ryzyko sprzeczności pomiędzy zamierzonym przez inwestora zagospodarowaniem terenu a koncepcją przyjętą w omawianym projekcie planu. W ocenie organu odwoławczego, biorąc pod uwagę planowany krótki okres, w jakim ma nastąpić zakończenie procedury planistycznej oraz sprzeczność planowanej inwestycji z zapisami projektu miejscowego planu, zasadne było zawieszenie przez organ I instancji prowadzonego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu na postanowienie zawieszające, a dotyczących rzekomej wadliwości prowadzonej procedury planistycznej, Kolegium wskazało, iż w trakcie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, czy też postępowania dotyczącego zawieszenia takiego postępowania, nie bada się legalności i prawidłowości prowadzenia procedury planistycznej. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest odrębnym postępowaniem, które toczy się według ściśle określonej procedury. Jeśli w ocenie skarżących, którzy są reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, prowadzona procedura planistyczna narusza przepisy prawa to winni oni dać temu wyraz poprzez zgłoszenie uwag do planu, czy też poprzez późniejsze zaskarżenie takiej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. A. L. i Ł. M., reprezentowani przez rad. pr. J. J., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na opisane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 października 2024 r., znak [...], zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 140, art. 124 § 2, art. 107 § 3, art. 126 k.p.a. w zw. z art. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 62 u.p.z.p. oraz art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji, a także art. 140 k.c. polegające na bezpodstawnym zawieszeniu postępowania w sprawie warunków zabudowy. W skardze rozwinięto powyższe zarzuty, podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu, iż brak było podstaw do zawieszenia postępowania. Zdaniem skarżących czynności podjęte przez organ, mające rzekomo wskazywać na chęć podjęcia uchwały planistycznej, są jedynie czynnościami pozornymi. Stan zaawansowania prac planistycznych nie wskazuje by miało dojść do uchwalenia planu w terminie 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku. W tej sytuacji bezpodstawnie organ zawiesił postępowanie w sprawie warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2025 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że plan miejscowy nadal nie został uchwalony, a Wójt dopiero planuje przeprowadzenie konsultacji społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazał się niezasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 października 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 23 września 2024 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki o nr ewid. [...] we wsi [...], gmina G.. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma fakultatywny charakter. Daje on organowi możliwość zawieszenia postępowania, o czym świadczy użycie w przepisie zwrotu, iż postępowanie "można zawiesić". Zawieszenie postępowania jest zatem uzależnione od uznania administracyjnego organu ale nie może ono mieć jednak charakteru dowolnego. Wskazaną kompetencję organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do zawieszenia prowadzonego postępowania, należy łączyć z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem miejscowy plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia, i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przy czym, skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu. Jeżeli bowiem, znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia kolizji pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu - to bez wątpienia występuje podstawa do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r.; sygn. akt II OSK 2685/15, CBOSA). Wobec powyższego, rozważenie przez organ administracji wstrzymania toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne i celowe, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień tej decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, jak również gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. W przeciwnym razie, skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Z dokonanych w niniejszej sprawie przez organy ustaleń faktycznych, znajdujących potwierdzenie w aktach sprawy wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji zainicjowane zostało wnioskiem strony złożonym 27 października 2023 r. Natomiast w dniu 30 listopada 2023 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr LXX/558/2023 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedle [...], gmina G.. Projekt z dnia 15 stycznia 2024 r. części tekstowej planu znajduje się na k. [...]-[...] a załącznika graficznego na k. [...]. Poza sporem pozostaje, że nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy znajduje się w obszarze objętym wymienioną uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spełniona tym samym została określona w przepisach prawa materialnego przesłanka formalna uprawniająca do zawieszenia postępowania. W świetle literalnej wykładni art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przesłanką zawieszenia postępowania lokalizacyjnego jest bowiem podjęcie i prowadzenie prac planistycznych lub sam zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru na którym realizowana ma być inwestycja. Skoro już sam zamiar podjęcia uchwały o przystąpieniu do uchwalania planu daje podstawy do zawieszenia postępowania to z całą pewnością podstawy takie ziszczają się, gdy prace planistyczne są w toku lub co najmniej została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu (por. WSA we Wrocławiu w wyroku z 02.12.2014 r., sygn. akt II SA/Wr 493/14). Także w orzecznictwie NSA uznano, że już samo podjęcie przez gminę prac nad przystąpieniem do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadnia zawieszenie postępowania lokalizacyjnego (por. NSA w wyroku z 02.10.2007 r., sygn. akt II OSK 1287/06, z dnia 22 września 2011 r., II OSK 1355/10, z 11.06.2014 r., sygn. akt II OSK 98/13, dost. CBOSA). Co się tyczy zaś stopnia zaawansowania prac nad planem, w sprawie zostało wykazane, że po podjęciu uchwały intencyjnej podjęto dalsze działania planistyczne wedle procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. W dniu 22 marca 2024 r. organ podjął czynności wskazane w art. 17 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W dniu 4 lipca 2024 r. organ uzyskał opinię Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej o projekcie planu miejscowego. W sprawie wskazano także harmonogram i terminarz planowanych prac, wskazując że do 30 września 2024 r. ma nastąpić uzyskanie opinii wymaganych ustawą; do 30 października 2024 r. mają być przeprowadzone konsultacje społeczne nad projektem planu; do 30 listopada 2024 r. ma nastąpić wyłożenie projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu; do 28 grudnia 2024 r. Rada Gminy ma podjąć uchwałę w sprawie planu miejscowego. W ocenie Sądu organy wykazały, że stan zaawansowania prac planistycznych, na dzień wydawania zaskarżonego postanowienia, pozwalał na przyjęcie, że dojdzie do uchwalenia planu miejscowego we wskazanym przez organ terminie. Powyższe zaś również przemawiało za tym, by postępowanie w sprawie warunków zabudowy zostało zawieszone. W realiach niniejszej sprawy powyższa okoliczność nie stanowiła jednak wyłącznej przyczyny zawieszenia postępowania. Istotne także było – na co zwracał uwagę organ odwoławczy – że objęta wnioskiem skarżących inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] będzie sprzeczna z planowanym przez lokalnego prawodawcę przeznaczeniem terenu. Jak wynika z załącznika graficznego projektowanego planu, działka skarżących ma znajdować się na terenie gruntów ornych i upraw o symbolu [...] (k. [...]). Zgodnie z projektem planu miejscowego na tych terenach zakazuje się lokalizacji budynków (§ 16 pkt 2 projektu m.p.z.p.). Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że uzasadnione było zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zainicjowanych wnioskiem skarżących. Skoro bowiem plan miejscowy jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni to należało uznać, iż w okolicznościach sprawy było usprawiedliwione przyznanie prymatu pracom zamierzającym do uchwalenia planu i tym samym umożliwienia zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy celem zakończenia prac zmierzających do przyjęcia planu miejscowego. Dodatkowo Sąd zauważa, że w dniu 20 marca 2025 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedle [...], [...], gmina G.. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 2 kwietnia 2025 r. pod poz. 2997. W kontekście przedstawionej wyżej argumentacji nieuzasadnione okazały się zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów postępowania art. 6, 7, 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 140, art. 124 § 2, art. 107 § 3, art. 126 k.p.a., polegające na niepodjęciu wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych oraz na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sprawie spełniona została podstawowa przesłanka zawieszenia postępowania, polegająca na podjęciu procedury planistycznej w odniesieniu do terenu na którym znajduje się działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym. Organy wykazały przy tym, że podjęte już zostały czynności zmierzające do uchwalenia planu oraz że zachodzi ryzyko sprzeczności inwestycji skarżących z projektowanymi przepisami. Powyższe okoliczności były wystarczające do podjęcia przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania. To, że skarżący nie podzielają argumentacji organu uzasadniającej zawieszenie postępowania, nie świadczy o wadliwości podjętego rozstrzygnięcia, ani tym bardziej o pozorności działań organu. Podkreślenia wymaga, że organ zawieszając na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie ma również żadnych kompetencji do badania kwestii samej celowości i zasadności podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Decyzja w tym zakresie mieści się w wyłącznych kompetencjach organu planistycznego wynikających z przyznanej ustawowo gminie samodzielności planistycznej. Działanie Kolegium nie cechowała także dowolność wynikająca z przekroczenie uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, Kolegium w sposób przekonujący wykazało przesłanki jakimi kierowało się utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, wskazując szczegółowo na przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Strona skarżąca nie zdołała tego stanowiska podważyć. Na obecnym etapie sprawy Sąd nie był władny do oceny zarzutów związanych z rzekomą wadliwością procedury planistycznej. Zarzuty w tym zakresie strona może kierować dopiero w postępowaniu ze skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego. Reasumując Sąd stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 poz. 935) oddalił skargę.