II SA/Ol 475/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uznania za stronę w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia "[...]" Starosta E. odmówił Spółce "[...]" Sp.j. z siedzibą w E. przyznania przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty położone w obrębie "[...]" m. E., oznaczone jako działki nr "[...]" i "[...]" o pow. 0,0548ha. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 9 października 2017r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nabytą z mocy prawa przez Gminę Miasto E., na skutek decyzji Starosty E. z dnia "[...]" o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Na podstawie wpisów w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków ustalono, że stroną postępowania jest W.S. jako właściciel nieruchomości objętej wskazaną decyzją według stanu na dzień jej wydania oraz Gmina Miasto E., która z mocy prawa stała się właścicielem przedmiotowych działek. Podano, że licytacja komornicza, na skutek której Spółka nabyła m.in. działki oznaczone nr "[...]" i "[...]" odbyła się w dniu 18 maja 2017r., zaś postanowienie Sądu Rejonowego w E. z dnia "[...]" o przysądzeniu własności stało się prawomocne w dniu 3 stycznia 2018r. Wskazano, że zgodnie z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1496, dalej jako: specustawa drogowa) odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Spółka złożyła zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie, podnosząc zarzut naruszenia: 1. art. 12 ust. 4f w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej polegające na błędnej wykładni tych przepisów skutkującej wadliwym przyjęciem, że stroną uprawnioną do odszkodowania jest wyłącznie podmiot, któremu przysługiwało prawo własności do nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - z wyłączeniem następców prawnych tego podmiotu; 2. art. 12 ust. 5 specustawy drogowej w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na niezastosowaniu tych przepisów i pominięcie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy ogólnych reguł odszkodowawczych za wywłaszczenie; 3. art. 30 § 4 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, co skutkowało odmową przyznania Spółce przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym pomimo faktu, że Spółka w drodze licytacji komorniczej nabyła prawo własności m. in. działek nr "[...]" i "[...]", stając się tym samym następcą prawnym W. S., uprawnionym do uzyskania odszkodowania. Mając na uwadze powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Spółce przymiotu strony w niniejszym postępowaniu lub o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w całości zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podniesiono, że przepisy specustawy drogowej nie zawierają szczegółowych rozwiązań prawnych odnośnie do sytuacji, w której dochodzi do zmiany właściciela nieruchomości. Z treści art. 12 ust. 4f specustawy drogowej wynika, że odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Oznacza to, że organ administracji bierze pod uwagę zmiany osób uprawnionych, jakie miały miejsce począwszy od dnia wszczęcia procedury wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do dnia, w którym taka decyzja stała się ostateczna, a w niniejszej sprawie na dzień ostateczności decyzji właścicielem nieruchomości był W. S. Wyjaśniono, że nie jest rolą organu wydającego decyzję o wypłacie odszkodowania przeprowadzanie szczegółowych analiz stanu prawnego nieruchomości oraz badanie skutków określonych czynności cywilnoprawnych podejmowanych po dniu, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zatem wszelkie roszczenia cywilnoprawne związane z bezskutecznym zbyciem nieruchomości powinny być rozstrzygane na gruncie prawa cywilnego. W związku z tym stwierdzono, że Spółka nie ma przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie "[...]" Spółka jawna z siedzibą w E., podnosząc zarzut naruszenia: 1. art. 12 ust. 4f w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej polegające na błędnej wykładni tych przepisów skutkującej wadliwym przyjęciem, że stroną uprawnioną do odszkodowania jest wyłącznie podmiot, któremu przysługiwało prawo własności do nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - z wyłączeniem następców prawnych tego podmiotu, 2. art. 12 ust. 5 specustawy drogowej w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na niezastosowaniu tych przepisów i pominięcie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy ogólnych reguł odszkodowawczych za wywłaszczenie, 3. art. 30 § 4 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, co skutkowało odmową przyznania Spółce przymiotu strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym pomimo faktu, że Spółka w drodze licytacji komorniczej nabyła prawo własności m. in. działek nr "[...]" i "[...]" stając się tym samym następcą prawnym W.S., uprawnionym do uzyskania odszkodowania; 4. art. 7, art. 77 oraz 80 k.p.a. poprzez brak zbadania okoliczności sprawy dotyczących przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego, w toku którego skarżąca Spółka nabyła sporne grunty, w szczególności co do hipotek ustanowionych na nieruchomości i ich dalszego istnienia po zakończeniu egzekucji prowadzonej wobec W. S.; W związku z powyższymi zarzutami Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu 18 maja 2017r. Spółka nabyła - w drodze licytacji komorniczej prowadzonej przeciwko W.S. - własność niezabudowanych działek gruntu, w tym m.in. o nr "[...]" oraz "[...]", co potwierdza postanowienie o przysądzeniu tych działek wydane przez Sąd Rejonowy w E. I Wydział Cywilny w dniu "[...]" (sygn. akt I Co 30/17). Jednocześnie na mocy decyzji Starosty E. z dnia "[...]" z działki o nr "[...]" wydzielono działkę o nr "[...]", zaś z działki o nr "[...]" wydzielono działkę o nr "[...]" i przeszły one na własność Gminy Miasta E., co z mocy specustawy drogowej powoduje odpowiedzialność odszkodowawczą po stronie Starosty E. Zatem Spółka, jako nabywca w licytacji komorniczej przedmiotowych działek, stała się następcą prawnym poprzedniego właściciela i stosownie do art. 30 ust. 4 k.p.a. wstąpiła w jego prawa dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie (sukcesja singularna) we wszelkich toczących się w tej sprawie postępowaniach administracyjnych, zyskując przymiot strony, co nastąpiło z chwilą uprawomocnienia postanowienia o przysądzeniu własności. W ocenie strony skarżącej wykładnia gramatyczna art. 18 ust. 1 specustawy drogowej pozwala na stwierdzenie, że stan nieruchomości ma znaczenie jedynie dla ustalenia jej wartości, nie zaś dla ustalenia, komu to odszkodowanie ma zostać wypłacone. Podniesiono, że przez pojęcie dotychczasowego właściciela nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej należy rozumieć nie tylko osobę będącą właścicielem nieruchomości w chwili wywłaszczenia, ale również jej następców prawnych. Przyjmując bowiem wykładnię zastosowaną przez organ I instancji nie można byłoby wypłacić odszkodowania spadkobiercom w przypadku śmierci dotychczasowego właściciela nieruchomości. Zdaniem skarżącej analogiczna sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż nie ma podstawy do wypłaty odszkodowania właścicielowi nieruchomości z chwili wywłaszczenia, bowiem wskutek wywłaszczenia nie poniósł on żadnego uszczerbku majątkowego. Taki uszczerbek ponosi Spółka, która straciła prawo własności części nabytej nieruchomości. Wypłata odszkodowania dotychczasowemu właścicielowi doprowadziłaby do jego wzbogacenia bez podstawy prawnej. Powołano się także na orzeczenie sądu administracyjnego, dopuszczające zgłoszenia roszczenia przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania. Podniesiono, że okoliczność nabycia nieruchomości w drodze licytacji komorniczej nie została przewidziana wprost w specustawie drogowej i dlatego organ winien dokonać szczegółowej analizy stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości, biorąc pod uwagę specyfikę nabycia prawa własności w drodze licytacji komorniczej i związanych z tym następstw prawnych takich, jak nabycie bez obciążeń, wyłączające w ocenie Spółki udział wierzycieli hipotecznych w postępowaniu odszkodowawczym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest istnienie po stronie skarżącej Spółki interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi w trybie specustawy drogowej. Podnieść zatem należy, że zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy drogowej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Decyzja taka stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (art. 12 ust. 3 specustawy drogowej). W myśl art. 11f ust. 6 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Stają się one z mocy prawa własnością Skarbu Państwa - w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego - w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 specustawy drogowej). Z kolei art. 12 ust. 4f specustawy drogowej stanowi, że odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W niniejszej sprawie decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej została wydana w dniu "[...]" i stała się ostateczna z dniem 8 czerwca 2017r. Na mocy tej decyzji na rzecz Miasta E. przeszły działki o nr "[...]" oraz "[...]", które wyodrębniono odpowiednio z działek o nr "[...]" oraz "[...]". Natomiast skarżąca Spółka nabyła działki o nr "[...]" oraz "[...]" dopiero w dniu 3 stycznia 2018r., tj. z chwilą uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego w E. z dnia "[...]" (sygn. akt I Co 30/17) o przysądzeniu własności. Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że na dzień wydania ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielem przedmiotowych działek był W. S., a nie skarżąca Spółka. W tej sytuacji organ zasadnie uznał, że skarżąca nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym odszkodowania za ich przejęcie. Jak bowiem stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2015r. (sygn. akt I OSK 2843/13) przepisy art. 12 specustawy drogowej rozpoczynają rozdział regulujący nabywanie nieruchomości pod drogi. W artykule tym określono kwestie sposobu przeniesienia własności nieruchomości, sposobu podziału nieruchomości i jego zatwierdzania, wpisu do księgi wieczystej i w katastrze nieruchomości, odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz skutki prawne decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Sąd wskazał, że w przepisie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej podstawowe znaczenie mają dwa zagadnienia: sposób oraz moment przeniesienia własności nieruchomości. Ustawodawca rozstrzygnął bowiem, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabywa własność z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Nabycie własności nieruchomości stanowi więc skutek prawny decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i następuje w dacie, gdy decyzja ta, zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., stanie się ostateczna. Powołując się na treść art. 12 ust. 4f oraz art. 12 ust. 5 specustawy drogowej Sąd wskazał, że odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę na mocy specustawy drogowej przysługuje wyłącznie tym osobom, którym przysługiwało do niej prawo rzeczowe w dniu, kiedy decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że kwestie dotyczące przejścia na podmioty publiczne z mocy prawa własności nieruchomości lub ich części, które zostały wymienione w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały szczegółowo uregulowane w art. 12 ust. 4 specustawy drogowej. W świetle powyższych wywodów nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie organ administracji jest związany powołanym przepisem art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, który w sposób jednoznaczny określa krąg podmiotów, którym przysługuje odszkodowanie. Niesporna jest okoliczność, że na dzień wydania ostatecznej decyzji o realizacji inwestycji drogowej skarżąca Spółka nie była właścicielem przedmiotowych działek i dlatego nie może być uznana za stronę przedmiotowego postępowania. Niezasadne jest przy tym odwolywanie się do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro przepisy specustawy drogowej - na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny - zawierają pełną regulację w tym zakresie. Stosownie zaś do art. 23 specustawy drogowej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają zastosowanie jedynie w sprawach nieuregulowanych. Także poza zakresem uprawnień organu, a tym samym poza zakresem badania sądu administracyjnego, jest kwestia skutków prawnych czynności o charakterze cywilnoprawnym, które nastąpiły już po dacie, w której decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Nie znajduje także żadnego uzasadnienia powoływanie się na następstwo prawne Spółki w ramach sukcesji singularnej. Jak wskazano bowiem w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017r. (sygn. akt I OSK 3233/15) prawo do odszkodowania jest związane z uszczerbkiem w przysługującym konkretnej osobie prawie własności, nie przechodzi wraz z jej przeniesieniem na nowego właściciela nieruchomości, nie może także być przedmiotem czynności prawnej, skutecznie legitymującej nabywcę do ubiegania się o jego ustalenie i wypłatę. Przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości może więc być dokonane wyłącznie w drodze sukcesji uniwersalnej, w wyniku której na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym prawo do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (ograniczenie) prawa własności nieruchomości. Prawo to nie wynika z faktu nabycia konkretnej nieruchomości czy też wierzytelności, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy – wywłaszczonego właściciela. W niniejszej sprawie Spółka nie może wykazać się następstwem prawnym o charakterze sukcesji uniwersalnej, a tym samym nie ma interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.