II SA/Ol 49/15

Dnia 24 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 roku sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako; k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania E. G. od decyzji z dnia "[...]", Nr "[...]", wydanej z upoważnienia Burmistrza "[...]" przez Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej Świadczeń i Usług Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" odmawiającej przyznania E. G. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego w okresie od dnia 1.11.2013 r. do dnia 30.04.2014 r. oraz przyznającej E. G. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego w okresie od dnia 1.05.2014 r. w wysokości 339 zł miesięcznie, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 5 maja 2014 r. E. G. zwróciła się o wznowienie jej zasiłku stałego poczynając od dnia 1 listopada 2013 r. Do wniosku dołączyła orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]" z dnia 11 kwietnia 2014 r., Nr "[...]", zaliczające ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na czas określony, tj. do dnia 30 kwietnia 2016 r. Decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji przyznał E. G. zasiłek stały od dnia 1 maja 2014 r. w wysokości 339 zł miesięcznie, natomiast odmówił przyznania zasiłku stałego na okres od 1 października 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż świadczenie przyznano w kwocie 339 zł, co stanowiło różnicę między kryterium dochodowym, a dochodem strony (542 zł – 203 zł). Jednocześnie, co do okresu na jaki należało przyznać świadczenie wskazano, iż skoro wniosek wpłynął w maju to od tego miesiąca należało przyznać świadczenie, mimo, że wcześniej strona miała przyznane świadczenie do dnia 30 października 2013 r. Odwołanie od tej decyzji wniosła A. Ł. - pełnomocnik E. G. Wskazała, iż strona domaga sie świadczenia także za okres od 1 listopada 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r. Jak podkreśliła, zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]", ustalony stopień niepełnosprawności jej matki datuje się od 1 sierpnia 2008 r., a nie od daty orzekania. Podniosła, że jej matka nie ponosi winy za to, że ustalenie stopnia jej niepełnosprawności trwało od 24 października 2013 r. do 11 kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie – przytoczywszy treść regulacji ustawowych – wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie wątpliwość dotyczy ustalenia okresu na jaki zostało przyznane świadczenie. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia od kiedy winien zostać przyznany stronie zasiłek stały - czy od daty, którą określił organ pierwszej instancji, czy też wstecznie, jak wnosi o to odwołująca. W zaskarżonej decyzji przyjęto, że wniosek o przyznanie zasiłku stałego wraz z wymaganą dokumentacją złożony został w dniu 5 maja 2014 r., co skutkowało z kolei przyznaniem świadczenia począwszy od dnia 1 maja 2014 r. bezterminowo, stosownie do treści art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W myśl powołanego przepisu art. 106 ust. 3 świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku, gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Kolegium wskazało, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że E. G. w okresie od dnia 1 marca 2009 r. do dnia 31 października 2013 r. korzystała już z zasiłku stałego przyznanego jej decyzją wydaną w dniu "[...]" przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]". Podstawę przyznania tego świadczenia stanowiła opinia o ustaleniu umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z dnia "[...]", na okres do dnia 31 sierpnia 2010 r. Następnie orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]" z dnia "[...]" zaliczono E. G. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do dnia 31 października 2013 r. W dniu 24 października 2013 r. E. G. zwróciła się do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania i Niepełnosprawności w "[...]" o wydanie kolejnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W dniu "[...]" wydano orzeczenie zaliczające E. G. do lekkiego stopnia niepełnosprawności na okres do dnia 31 stycznia 2016 r. Od orzeczenia w/w wniosła odwołanie. W rezultacie orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]" z dnia "[...]" uchylono orzeczenie z dnia "[...]" wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności oraz zaliczono E. G. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na czas określony tj. do dnia 30 kwietnia 2016 r. Wskazano jednocześnie, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 sierpnia 2008 r. Kolegium stwierdziło, że wskazany przepis art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej dotyczy również przypadku, gdy strona występuje o świadczenie w związku z uzyskaniem kolejnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Przepis ten nie rozróżnia sytuacji, w których: początek przyznania i wypłacania zasiłku określa się w odmienny sposób, ponieważ w każdym przypadku uzależnia go od daty złożenia wniosku. Oznacza to, że przepis ten ma zastosowanie także w sytuacji, gdy zainteresowana osoba już uzyskała prawo do świadczenia wcześniej i składa kolejny wniosek. Reasumując Kolegium podało, że po przeanalizowaniu akt sprawy należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji prawidłowo określił moment początkowy przyznania E. G. zasiłku stałego. Brak było bowiem podstaw prawnych do przyznania zasiłku za okres od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 30 kwietnia 2014 r. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wywiodła do tut. Sądu, reprezentowana przez pełnomocnika, E. G. wnosząc o jej zmianę i przyznanie zasiłku stałego za okres od 1 listopada 2013 r. do dnia 30 kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu skargi w całości przytoczyła argumentacje zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo podniosła m.in., że oba organy, tj. MGOPS i Samorządowe Kolegium Odwoławcze do odmowy przyznania świadczenia znalazły tylko jeden przepis - art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który mówi o konieczności złożenia wniosku i cały czas tylko na tym opierały swoje orzeczenia, a przecież jest również art. 100 ust. 1 tej ustawy, w myśl którego w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej. Wskazała, że nie po raz pierwszy uzyskała prawo do zasiłku stałego i uważa, że w jej sytuacji niezwłocznie po dostarczeniu orzeczenia o niepełnosprawności winna być wznowiona kontynuacja zasiłku stałego od dnia 1 listopada 2013 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1467) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. W wyniku przeprowadzonej kontroli sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego oraz procesowego w sposób opisany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Podstawą materialno-prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek stały ustala się w wysokości w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 529 zł miesięcznie (art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy za "całkowitą niezdolność do pracy" należy rozumieć m.in. legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W myśl natomiast art. 8 ust. 1 ustawy kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi aktualnie 542 zł. Analiza przedstawionych sądowi akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do otrzymania zasiłku stałego, a co za tym idzie decyzję przyznającą jej ten zasiłek należy uznać co do zasady za trafną. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje natomiast to, za jaki okres skarżąca jest uprawniona do otrzymywania przedmiotowego świadczenia. Organy obu instancji uznały, że prawo do zasiłku stałego przysługuje skarżącej od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie to jest od 1 maja 2014 r. Stosownie bowiem do przepisu art. 106 ust. 3 ustawy świadczenia pieniężne z ustawy o pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Skarżąca stanowisko to zakwestionowała, podnosząc w odwołaniu i w skardze, że zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności, stopień niesprawności datuje się od 1 sierpnia 2008 r., a zatem w dniu 1 listopada 2013r miała już umiarkowany stopień niepełnosprawności i spełniała warunki do uzyskania zasiłku stałego, i od tej daty chciałby mieć przyznany zasiłek stały. Analiza akt sprawy przedłożonych sądowi wraz ze skargą prowadzi do wniosku, że żądanie skarżącej jest uzasadnione. Wynika z nich bowiem, że wcześniej, tj. w okresie od dnia 1 marca 2009 r. do dnia 31 października 2013 r. korzystała już ona z zasiłku stałego przyznanego jej decyzją wydaną w dniu "[...]" przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]". Podstawę przyznania tego świadczenia stanowiła opinia o ustaleniu umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z dnia 31 stycznia 2009 r., na okres do dnia 31 sierpnia 2010 r. Z kolei orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]" z dnia "[...]" zaliczono E. G. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do dnia 31 października 2013 r. Ponownie za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym skarżąca została uznana orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]" z dnia "[...]", na czas określony tj. do dnia 30 kwietnia 2016 r., a więc jest niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym w ciągłości licząc od dnia 1 sierpnia 2008 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r. Organy obydwu instancji w ogóle nie ustosunkowały się do tego faktu, ani do kwestii wcześniejszego pobierania przez skarżącą spornego zasiłku, ani też do wpływu tej okoliczności na ustalenie początkowej daty przyznania wnioskowanego świadczenia. W ocenie sądu zwłaszcza okoliczność wcześniejszego pobierania zasiłku stałego przez skarżącą ma istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia okresu, od którego należało ponownie przyznać skarżącej zasiłek stały. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela bowiem utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym przepis art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej dotyczy sytuacji, gdy wniosek o przyznanie określonego świadczenia jest pierwszym wnioskiem wszczynającym postępowanie. Treść tego unormowania odpowiada bowiem w swojej istocie konstrukcji art. 43 ust. 6 zdanie 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Tymczasem na tle cytowanego art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r., w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane zostało stanowisko, że w sprawie o przyznanie "świadczenia w ogóle" uregulowanie to miało jednorazowe zastosowanie, a dalsze wnioski rozpatrywać należało jako kontynuację świadczenia. W sprawie o kontynuację zasiłku stałego, w której kolejne orzeczenie o niepełnosprawności zostało przez uprawnione organy wydane z opóźnieniem wskutek okoliczności, za które strona nie ponosi odpowiedzialności, wspomniany przepis nie ma zastosowania w zakresie, w jakim określa początek przyznania i wypłacania zasiłku, uzależniając go od daty złożenia wniosku (vide: wyrok z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 743/05, publ.: ONSA i WSA 2006/6/177). Zgodnie ze stanowiskiem judykatury, powyższy pogląd wypracowany na tle art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej nie stracił na aktualności, co oznacza, że również obecnie obowiązujący art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie ma zastosowania, gdy zainteresowana osoba uzyskała prawo do świadczenia wcześniej i składa kolejny wniosek, a w szczególności, gdy zachodzi ciągłość niepełnosprawności uprawniającej do świadczenia, a potrzeba złożenia kolejnego wniosku powstała w związku z koniecznością uzyskania następnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1253/06, w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 312/08, oraz w Białymstoku z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 528/07 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie nsa.gov. pl). W świetle zaprezentowanych wyżej poglądów prawnych nie budzi wątpliwości, że orzekające w sprawie organy nie odnosząc się w żaden sposób do kwestii, czy wniosek skarżącej złożony w dniu 5 maja 2014 r. jest pierwszym wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego, czy też wnioskiem o kontynuację prawa do pobierania tego świadczenia, naruszyły zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i 77 §1 k.p.a. Stanowisko zajęte w uzasadnieniach ich decyzji koliduje także z normą prawa materialnego wyrażoną w art. 106 ust. 3 ustawy. Sprowadza się ono bowiem w swojej istocie do sformułowania wadliwej wykładni tego przepisu, w myśl której miałby on zastosowanie w każdej sytuacji (a zatem również w przypadku wniosku o kontynuację wcześniej pobieranego przez stronę świadczenia periodycznego z pomocy społecznej). Mając na uwadze powyższe orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 sentencji wyroku orzeczono, na podstawie art. 152 p.p.s.a., że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji wypowie się w sposób jednoznaczny, czy składając wniosek z dnia 5 maja 2014 r. skarżąca ubiegała się o to świadczenie po raz pierwszy, czy też istotą jej żądania było uzyskanie kontynuacji prawa do zasiłku stałego, który już uprzednio pobierała. Wiążąca przy tym będzie dla organu ocena prawna wyrażona w niniejszym wyroku. W związku z tym, w sytuacji gdy skarżąca przed złożeniem wniosku pobierała zasiłek stały, a opóźnienie w uzyskaniu kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności i w przedłożeniu go właściwemu organowi nastąpiło wskutek niezawinionych przez nią okoliczności, powinna uzyskać prawo do tego świadczenia z zachowaniem ciągłości.