II SA/Ol 49/23

Dnia 16 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2023 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu z dnia 30 marca 2022 roku nr XLI/440/22 w przedmiocie likwidacji Filii Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w Piszu - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Piszu 30 marca 2022 r. podjęła uchwałę nr XLI/440/22 w sprawie likwidacji Filii Miejsko - Gminnej Biblioteki Publicznej w Piszu. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego z 2022 r. pod poz. 3034 w dniu 4 lipca 2022r. W § 4 uchwały stwierdzono, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego". Jednocześnie w § 1 wskazano, że z dniem 1 kwietnia 2022 r. likwiduje się filie Miejsko - Gminnej Biblioteki Publicznej w Piszu zlokalizowane w Hejdyku i Jeżach. Ponadto w § 2 wskazano, że "z dniem 1 kwietnia 2022 r. dokonuje się zmian w statucie Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w Piszu, stanowiącym załącznik do uchwały nr XII/130/11 Rady Miejskiej w Piszu z dnia 19 sierpnia 2011 r. poprzez skreślenie w załączniku do uchwały w § 9 ust. 2." Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Olsztynie (dalej: Prokurator), zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie art. 2 i art. 88 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 146, dalej jako: "u.o.a.n"), poprzez zawarcie w § 4 postanowienia, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego i jednoczesnym postanowieniu w § 1, że z dniem 1 kwietnia 2022r. likwiduje się Filie Miejsko - Gminnej Biblioteki Publicznej w Piszu zlokalizowane w Hejdyku i Jeżach, co przy uwzględnieniu okoliczności, że uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 4 lipca 2022 r. powoduje, że jej zapisy są wewnętrznie sprzeczne i zachodzi zasadnicza wątpliwość co do daty, od której uchwała faktycznie obowiązuje. W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał na rozbieżności jakie zachodzą między postanowieniem, że akt ten wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia i oznaczoną datą dzienną 1 kwietnia 2022 roku. Prokurator wywiódł, że treść uchwały nie pozwala na jasne stwierdzenie czy weszła ona w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 19 lipca 2022 r., czy też z dniem 1 kwietnia 2022 r., określonym jako dzień likwidacji filii biblioteki tj. dniem zaistnienia skutku prawnego uchwały. Powyższa regulacja – zdaniem prokuratora - jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, bowiem prowadzi do wniosku, iż 14 dniowy okres vacatio legis został przez uchwałodawcę skrócony bez uzasadnienia. W podsumowaniu prokurator wywiódł, że wskazanie w zaskarżonej uchwale dwóch różnych dat powoduje, że jej przepisy stają się niezrozumiałe dla odbiorcy, który nie wie, czy przepisy będą go obowiązywać i będą mogły być stosowane od daty wejścia w życie, czy też od daty zaistnienia skutku uchwały, czyli likwidacji filii biblioteki, która to data w niniejszym przypadku jest wcześniejsza, niż data wejścia w życie. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, wskazana uchwała jest nie tylko wewnętrznie sprzeczna, ale także istotnie narusza art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Prokurator podkreślił, że akt prawa miejscowego nigdy nie może wejść w życie z mocą wsteczną, ponieważ miejscowi prawodawcy nie zostali wyposażeni w kompetencje prawodawcze, odnoszące się do spraw, które realizują ważny interes państwa, który uzasadniałby zastosowanie wyjątku określonego w art. 5 w zw. z art. 4 ust. 2 u.o.a.n. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Organ wskazał, że uchwała Nr XLI/440/22 Rady Miejskiej w Piszu z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie likwidacji filii Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w Piszu weszła w życie po 14 dniach od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, z tym, że faktyczna likwidacja filii biblioteki miała nastąpić z datą wcześniejszą tj. z dniem 1 kwietnia 2022 r. Organ zaznaczył, że w wyjątkowych przypadkach, mając na względzie treść przepisu art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych możliwym jest nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej. Organ podniósł również, że przedmiotowa uchwała została opublikowana przez organ nadzorczy – Wojewodę - bez wydania rozstrzygnięcia nadzorczego względem jakichkolwiek postanowień zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 t.j.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) (dalej: p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w trybie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem skarżący wniósł o jej rozpoznanie w tym trybie, a organ nie zażądał w terminie przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy brzmienie § 1 uchwały w którym wskazano, że z dniem 1 kwietnia 2022 r. likwiduje się filie Miejsko - Gminnej Biblioteki Publicznej w Piszu zlokalizowane w Hejdyku i Jeżach oraz § 4 uchwały stanowiącego, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego". prowadzi do wewnętrznej sprzeczności postanowień aktu lub jego faktycznej retroaktywności. Uchwała została bowiem opublikowana 4 lipca 2022 r., a zatem – uwzględniając okres vacatio legis – weszła w życie z dniem 19 lipca 2022 r. Jednocześnie zaistnienie skutków prawnych uchwały określone zostało w dacie dziennej 1 kwietnia 2022 r. W ocenie sądu, redakcja przepisów zaskarżonej uchwały skutkuje jej wewnętrzną sprzecznością, która jest nie do pogodzenia z zasadami państwa prawnego oraz prawidłowej legislacji. Uniemożliwia ona również prawidłowe stosowanie przepisów zaskarżonego aktu, nie sposób bowiem usunąć wątpliwości co do zakresu temporalnego przepisów uchwały. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w u.o.a.n. Przepisy tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego (w tym akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy) w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n.), zaś akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Rada Gminy w Piszu w § 4 zaskarżonego aktu wyraźnie postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Publikacja uchwały nastąpiła 4 lipca 2022 r., a zatem weszła w życie z dniem 19 lipca 2022 r. Jednocześnie organ w treści § 1 i § 2 uchwały, z góry przyjął, że skutki uchwały zaistnieją od dnia 1 kwietnia 2022 r. Skutkiem takiej redakcji przepisów uchwały może być alternatywnie, przyjęcie że przewiduje ona dwie wzajemnie sprzeczne daty wejścia w życia lub zakłada retroaktywny – względem daty jej wejścia w życie w terminie 14 dni od momentu publikacji – skutek uchwały. Każdy z obu przedstawionych wyżej rezultatów wykładni zaskarżonej uchwały jest niemożliwy do zaakceptowania i kwalifikowany musi być jako "istotne" naruszenie prawa skutkujące koniecznością wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Podkreślić należy, że sąd orzekający w niemniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własny pogląd WSA we Wrocławiu zgodnie z którym data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może bowiem budzić wątpliwości czy też wprowadzać w błąd (Wyrok WSA we Wrocławiu z 16.11.2022 r., I SA/Wr 207/22 dostępne na stronie: wwworzeczenia.nsa.gov.pl dalej CBOSA). W tym kontekście wskazać należy również, że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wywieść należy nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Z zasady określoności wynika, że każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Nie ulega wątpliwości, że wymogi te dotyczą tak poszczególnych przepisów jak i całej struktury danego aktu prawnego. Prawodawca musi bowiem uwzględniać wzajemne relacje poszczególnych jednostek redakcyjnych aktu prawnego. Podkreślić bowiem należy, że norma prawna czyli reguła powinnego zachowania może być ustalana w oparciu o kilka przepisów. Te tworzyć musza zatem logiczna i niesprzeczną całość. Powyższe wymagania dotyczą także prawodawcy lokalnego stanowiącego prawo powszechnie obowiązujące w postaci aktów prawa miejscowego. Zasady techniki prawodawczej § 6 w zw. z § 143 (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - Dz. U. z 2016 r. poz. 283) stanowią bowiem, że przepisy aktów prawa miejscowego redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje natomiast wówczas, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny wprowadza dany przepis z naruszeniem zasady konstytucyjnej. Zasada pewności (zatem i określoności) prawa wywodzona jest zaś z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji). Znajduje ona swoje zastosowanie przy wprowadzaniu przepisów lokalnych. Sytuacja wewnętrznej sprzeczności przepisów uchwały, w zakresie temporalnego zakresu jej obowiązywania – co miało miejsce w niniejszej sprawie - prowadzi do naruszenia art. 2 i art. 88 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Nie może być również zaakceptowany pogląd organu wyrażony w odpowiedzi na skargę zgodnie z którym dopuszczalne było nadanie zaskarżonej uchwale mocy wstecznej. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że sam organ wskazał, na konieczność umotywowania retroaktywnej mocy uchwalanych przepisów. W niniejszej sprawie nie sposób znaleźć uzasadnienia takiego działania. Ewentualna wsteczna moc aktu nie była w przypadku postanowień zaskarżonej uchwały działaniem zamierzonym. Nie sposób zatem naleźć uzasadnienia dla konieczności likwidacji filii biblioteki z mocą wsteczną. Jak wskazał WSA w Kielcach (Wyrok WSA w Kielcach z 19.04.2012 r., I SA/Ke 109/12 CBOSA) art. 5 u.o.a.n. dopuszcza nadanie aktowi normatywnemu "mocy wstecznej", ale tylko "jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie". Obowiązkiem organów w przypadku korzystania z tej instytucji prawnej jest podanie faktycznego i prawnego uzasadnienia, że pomimo działania wstecz aktu normatywnego będzie on realizował zasady demokratycznego państwa prawa. Tytułem uzupełnienia wskazać należy, ze art. 5 u.o.a.n. stanowi wyjątek od podstawowej zasady lex retro non agit. Z tego względu stosowany musi być od z duża dozą ostrożności. Pamiętać należy również, iż zgodnie z regułami wykładni i stosowania prawa, przepisy formułujące wyjątki lub odstępstwa od generalnej reguły stosowane muszą być z dużą dozą ostrożności i zakazana jest ich wykładnia rozszerzająca (patrz L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010r. s. 193). W przedmiotowej sprawie nie istniały argumenty dla uczynienia wyłomu w fundamentalnej zasadzie nie działania prawa wstecz. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.