II SA/Ol 494/14

Dnia 24 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej orzekł o przyznaniu W.C. prawa do zasiłku stałego w okresie od 29 października 2004 r. do 31 października 2007r. w wysokości 418 zł miesięcznie. Wobec przedłożenia kolejnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w dniu 5 listopada 2007 r. wszczęto postępowanie z urzędu w sprawie zasiłku stałego z tytułu niepełnosprawności, a następnie decyzją z dnia [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w przyznał W.C. pomoc w postaci zasiłku stałego od 1 listopada 2007 r. w wysokości 444 zł miesięcznie. Następnie kolejną decyzją z dnia [...], działająca z upoważnienia Wójta Gminy p.o. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, orzekła o zmianie z urzędu ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] przyznającej zasiłek stały, w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego przyznając zasiłek stały w wysokości 529 zł miesięcznie od dnia 1 października 2012 r. W dniu 19 lutego 2014 r. organ pomocy społecznej został poinformowany podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, iż wnioskodawca wraz z rodzeństwem sprzedał mieszkanie po zmarłej matce. Mając to na uwadze zobowiązano W.C. do dostarczenia aktu notarialnego oraz poinformowano, że okoliczność powyższa będzie skutkowała koniecznością przeliczenia dochodu celem dalszego otrzymywania zasiłku stałego lub uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku stałego w miesiącu marcu 2014 r. ze względu na zmianę sytuacji dochodowej. W dniu 14 marca 2014 r. wszczęto postępowanie administracyjne w zakresie dalszego uprawnienia do zasiłku stałego w toku którego przeprowadzono aktualizację wywiadu środowiskowego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...], działająca z upoważnienia Wójta Gminy p.o. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, orzekła uchylić decyzję nr [...] z dnia [...] wraz ze zmianami: ostatnia zmiana decyzji nr [...] z dnia [...], przyznająca zasiłek stały w kwocie 418 zł, zmieniająca w wysokości 529 zł. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 106 ust. 5 i art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. z 2013 r. Dz.U. poz. 182, ze zm) w związku z art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśniono, że powodem zmiany decyzji ostatecznej przyznającej prawo do zasiłku stałego był fakt zmiany dochodu, którym dysponuje świadczeniobiorca. Strona jest osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności, orzeczenie [...] z dnia [...] lutego 2014 r., w którym ustalony stopień niepełnosprawności orzeczono do 31 stycznia 2016 r. oraz prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Choruje przewlekle, wymaga stałego leczenia z powodu schorzeń wątroby. Jednakże w miesiącu lutym 2014 r. W.C. poinformował organ, składając stosowne oświadczenie i przedkładając kserokopię aktu notarialnego, że wraz z rodzeństwem sprzedał nieruchomość, którą otrzymali w spadku po zmarłej matce – G.G. Rodzeństwo było współwłaścicielami w udziałach po 1/3 części lokalu mieszkalnego i gospodarczego. Z przedłożonego aktu notarialnego wynika, że z tytułu sprzedaży w lutym 2014 r. rodzeństwo otrzymało kwotę 35.950 zł, z czego kwota 24.450 zł została zapłacona na rachunek brata S.C., natomiast kwota 11.500 zł została zapłacona na rachunek siostry D.H. Zainteresowany w toku postepowania złożył oświadczenie pouczony o odpowiedzialności karnej, z którego wynika, że otrzymał kwotę11.950 zł, z czego 9.950 zł przekazał dla brata S.C. z tytułu zobowiązań, które posiadał, zaś kwotę 2000 zł przeznaczył na zakup opału. Wobec takich ustaleń faktycznych organ przyjął, że dochód strony stanowi kwota 11.950 zł, przy czym poinformowano, że na mocy art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej od dochodu mogą być odliczane jedynie alimenty świadczone na rzecz innych osób. Tak ustalony dochód podzielono na 12 miesięcy, zgodnie z brzmieniem art. 8 ust. 11 ww. ustawy i stwierdzono, że poczynając od miesiąca lutego 2014 r. strona dysponuje dochodem w wysokości 995,83 zł miesięcznie (11.950zł : 12). Zgodnie zaś z treścią art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zasiłek stały przysługuje osobie pełnoletniej samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeśli dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Z tego powodu na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej dokonano z dniem [...] uchylenia decyzji przyznającej zasiłek stały i zaprzestano dalszej jego realizacji. Od decyzji tej W.C. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Po jego rozpoznaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia przytoczono treść art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wskazując przesłanki uprawniające do przyznania zasiłku stałego. Wskazano również, jakie wydatki pomniejszają dochód osoby występującej o przyznanie świadczenia, jak również podano jakie świadczenia nie są doliczane do dochodu osoby wnioskującej o objęcie pomocą. Wyjaśniono, że odwołujący pobierał zasiłek stały od dnia 29 października 2004 r., nie jest osobą czynną zawodowo, nie pozostaje zarejestrowany w PUP. Legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym do dnia 31 stycznia 2016 r. Poza sporem pozostaje także okoliczność, że w miesiącu lutym 2014 r. tj. w miesiącu poprzedzającym wszczęcie postepowania administracyjnego w tej sprawie strona dysponowała dochodem w postaci zasiłku stałego w wysokości 529 zł, ale również dochodem ze sprzedaży mieszkania po matce. Z tego tytułu strona otrzymała 11.950 zł, co potwierdza załączony akt notarialny z dnia [...] 2014 r. oraz oświadczenie strony z dnia 19 lutego 2014 r. Z tej kwoty 9.950 zł odwołujący się przekazał bratu, natomiast 2000 zł przeznaczył na zakup opału. Jednakże art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej określa w jaki sposób organ ma postąpić w kwestii określenia dochodu osobie, która uzyskała w ciągu 12 miesięcy przed złożeniem wniosku lub w trakcie pobierania świadczenia z pomocy społecznej jednorazowo dochód przekraczający kwotę pięciokrotnej wysokości kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, którą należy rozliczyć w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Wobec tak jednoznacznej treści powołanego przepisu organ I instancji prawidłowo ustalił dochód odwołującego się z uwagi na sprzedaż mieszkania po matce, który wyniósł od miesiąca lutego 2014 r. - 995,83 zł. Z tego powodu przekroczone zostało kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynoszące 542 zł i na mocy art. 106 ust. 5 ww. ustawy należało uchylić decyzję przyznającą stronie zasiłek stały. Na tę decyzję W.C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podnosząc, że jego sytuacja jest tragiczna, gdyż wszczepiono mu dwa wirusy [...] w szpitalu, co potwierdziło orzeczenie Sądu. Oczekuje na przeszczep i wymaga bezwzględnego przyjmowania leków aby nadal żyć. Koszt przyjmowania stałych leków i leczenia to ok. 1500 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 184 konstytucji RP i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie ich wydania. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest zgodna z zasadami słuszności lub współżycia społecznego, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie (art. 133 § 1 ustawy ppsa.) lecz orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku. Sąd nie będąc jednak związany granicami skargi, stosownie do art. 134 ustawy ppsa., wziął pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa. Przeprowadzona w takich zakresie kontrola zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] w sprawie przyznania zasiłku stałego. Podstawę prawną dla wydania decyzji w takim zakresie stanowił przepis art. 37 ust. 1 w związku z art. 106 ust. 5 oraz art. 8 ust. 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej( tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.) dalej: u.p.s. W tym miejscu wskazać pozostaje, iż organy orzekające w tej sprawie jako podstawę dla swojego działania przywołały m.in. przepis art. 106 ust. 5 u.p.s., zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Jak zatem wynika z przywołanego przepisu ustawodawca dopuścił możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji, mocą której stronie przyznano określone uprawnienie, w sytuacji zaistnienia jednej z wymienionych sytuacji. W niniejszej sprawie taką podstawę do uchylenia decyzji stanowiła zmiana sytuacji dochodowej strony mająca wpływ na prawo do pobieranego zasiłku stałego. Należy jednakże podkreślić, co stanowi okoliczność nie budzącą żadnych wątpliwości Sądu, że decyzja wydana w wyniku zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter konstytutywny, co oznacza, że z chwilą gdy taka decyzja stanie się ostateczna, to na nowo kształtuje sytuację prawną podmiotu uprawnionego do pomocy społecznej. Konstytutywny charakter takiej decyzji w oparciu o wskazany przepis przesadza więc, że tego rodzaju decyzja może wywierać skutki tylko ex nunc tj. na przyszłość (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 772/13, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 440/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1164/12, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa. gov.pl). Kolejną konsekwencją konstytutywnego charakteru decyzji wydanej w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. jest fakt, że postepowanie administracyjne w sprawie zamiany lub uchylenia decyzji administracyjnej może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego istniejącego w obrocie prawnym, ponieważ celem takiego postępowania jest wyeliminowanie decyzji lub jej części z obrotu prawnego. Jeśli natomiast decyzja wygasła, to znaczy, że nie istnieje już w obrocie prawnym, a zatem nie można jej zmienić lub uchylić - bowiem została już wyeliminowania z obrotu prawnego bądź z mocy samego prawa, bądź na skutek zrealizowania uprawnienia nią przyznanego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2913 r., sygn. I OSK 1312/13, dostępne CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organom orzekającym umknęła okoliczność, że organ I instancji (a następnie organ odwoławczy, który rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy) uchylił wraz z kolejnymi decyzjami zmieniającymi decyzję tego organu z dnia [...], którą przyznano W.C. prawo do zasiłku stałego mimo, że decyzja ta przyznawała uprawnienie na okres zamknięty od 29 października 2004 r. do 31 października 2007r. w wysokości 418 zł miesięcznie, a zatem prawo do wskazanego zasiłku we wskazanym okresie zostało zrealizowane. Natomiast kolejną decyzją z dnia [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał W.C. pomoc w postaci zasiłku stałego od dnia 1 listopada 2007 r. w wysokości 444 zł miesięcznie i to ta decyzja stanowiła dotychczas podstawę do wypłaty skarżącemu świadczenia w postaci zasiłku stałego, gdyż decyzja ta przyznawała wskazane uprawnienie na czas nieokreślony. Zatem to w stosunku do tej decyzji pozostającej w obrocie prawnym organ winien przeprowadzić stosowne postępowanie w sytuacji zaistnienia okoliczności dotyczących zmiany sytuacji dochodowej strony. W sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż decyzją z dnia [...] przyznano prawo do zasiłku stałego na okres zamknięty od 29 października 2004 r. do 31 października 2007r., brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzji przyznającej zasiłek stały na wskazany okres, gdyż taka decyzja mogłaby wywierać jedynie skutki na przyszłość, a trudno mówić o takich skutkach skoro okres, na który przyznano świadczenie już dawno upłynął. Wskazać pozostaje jedynie, iż skutki uchylenia decyzji administracyjnej wstecz (ex tunc) doktryna i prawodawca wiąże wyłącznie z decyzjami o charakterze deklaratoryjnym. Skoro zatem w tej sprawie organy dokonały uchylenia ostatecznej decyzji w momencie, gdy okres na jaki zasiłek został przyznany już dawno upłynął brak było podstawy prawnej do powzięcia takiej decyzji. Jak wskazano wyżej takie rozstrzygnięcie mogło być podjęte w oparciu o przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. jedynie w stosunku do kolejnej decyzji organu I instancji wydanej w dniu [...]. Mając powyższe na uwadze decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy ppsa. Rozstrzygnięcie o niewykonaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, uzasadnia przepis art. 152 tej ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji winien dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd.