II SA/Ol 496/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2025 r. sprawy ze skargi J. L., R. S. na czynność Burmistrza R. w przedmiocie włączenia nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków miasta i gminy R. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności włączenia do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta i Gminy R. karty adresowej zabytku nieruchomego - budynku położonego przy ul. W. na działce nr [...], obręb [...] - ujętego pod pozycją L.p. [...] Zał. Nr [...] Zarządzenia Nr [...] Burmistrza R. z dnia [...] w przedmiocie zmiany Zarządzenia nr [...] Burmistrza R. z dnia [...] w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków miasta i gminy R. Burmistrz R. (dalej: "Burmistrz", "organ") zarządzeniem z dnia [...] 2021 r. nr A (dalej: "zarządzenie nr A") w sprawie zmiany Zarządzenia nr B Burmistrza R. z dnia [...] 2019 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków miasta i gminy R. (dalej: "zarządzenie nr B") włączył do gminnej ewidencji zabytków miasta i gminy R. (dalej: "GEZ") kartę adresową zabytku nieruchomego – budynku położonego przy ul. [...] w R., na działce nr [...], obr. [...] – ujętego pod pozycją L.p. [...] Zał. Nr 2 zarządzenia nr A (dalej: "budynek"). Skargę na powyższą czynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnieśli J.L. i R.S. - właściciele ww. budynku (dalej: "skarżący") domagając się stwierdzenia bezskuteczności tej czynności oraz zarzucając organowi naruszenie: 1. art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1292) - dalej: "u.o.z.", w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., sygn. P 12/18 poprzez ograniczenie prawa własności nieruchomości przez dokonanie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w GEZ, bez zapewnienia właścicielowi udziału w procedurze skutkującej ujęciem nieruchomości w GEZ, co skutkowało ograniczeniem przysługującego właścicielowi prawa własności; 2. art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę, niezgodnie z prawem, polegającym na niewłaściwym zastosowaniu przepisów poprzez: bezpodstawne i dowolne uznanie budynku za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. oraz poprzez umieszczenie karty adresowej budynku w GEZ bez sprawdzenia, czy dane w niej zawarte są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym oraz czy budynek spełnia przesłanki definicji zabytku w myśl u.o.z.; 3. art. 31 ust. 2 i 3 w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dopuszczeniu ograniczenia własności pomimo braku przyczyny uzasadniającej takie ograniczenie i przy zaniechaniu wyjaśnienia, czy przyczyna taka w istocie wystąpiła oraz poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego właścicieli nieruchomości z interesem publicznym zgodnie z zasadą proporcjonalności, a tym samym arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że są współwłaścicielami nieruchomości, na której znajduje się ww. budynek gospodarczy, budynek ten nie posiada żadnych cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. Zdaniem skarżących, dokonana przez Burmistrza czynność, polegająca na włączeniu nieruchomości do GEZ stanowiła nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności skarżących. Poza tym skarżącym nie umożliwiono zapoznania się z argumentami przemawiającymi za zasadnością ujęcia budynku w GEZ, nie poinformowano o dokonywaniu jakichkolwiek czynności związanych z zamiarem włączenia budynku do GEZ oraz nie poinformowano o wydaniu zarządzenia i dokonaniu czynności polegającej na ujęcie budynku w GEZ. Nie wzięto również pod uwagę rozmiaru ograniczeń i obowiązków nałożonych na skarżących po dokonaniu wpisu. Skarżący zarzucili również, iż organ odpowiedzialny za prowadzenie GEZ nie dokonał odpowiedniej weryfikacji stanu faktycznego pod kątem spełniania przez budynek przesłanek uprawniających do uznania go za zabytek, w sytuacji gdy faktycznie budynek ten nie posiada żadnej wartości zabytkowej, historycznej, architektonicznej, kulturowej, artystycznej czy naukowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że ww. budynek został włączony do wojewódzkiej ewidencji zabytków Zarządzeniem [...] z dnia [...] 2013 r. Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Następnie Burmistrz, na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z., ujął przedmiotowy budynek w zakładanej w 2014 r. GEZ. Ponadto organ wyjaśnił, że skarżący stali się właścicielami ww. budynku w 2017 r., a więc w momencie, kiedy nieruchomość znajdowała się już w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz w GEZ. Nie było zatem możliwości, aby uczestniczyli oni w czynnościach związanych z zamiarem włączenia przedmiotowego budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków czy do GEZ. Burmistrz wskazał ponadto, iż Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Olsztynie negatywnie zaopiniował wyłączenie budynku z GEZ z uwagi na wartość historyczną i zabytkową obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W powołanym przepisie ustawodawca nie wypowiedział się expressis verbis w kwestii formy prawnej ujęcia innych zabytków nieruchomych w ewidencji gminnej. Poza sporem pozostaje okoliczność, że ujęcie w gminnej ewidencji zabytków dokonane na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, która - stosownie do zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego w ramach ochrony i opieki nad zabytkami - wkracza w uprawnienia właścicielskie podmiotu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., P 12/18, OTK-A 2023, nr 46 oraz powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zasadnie skarżący powołali się w skardze na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18. Stwierdzono w nim, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia jej jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu powyższego wyroku wyjaśniono, że osłabienie ochrony własności poprzez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Nie jest niezbędne do ochrony interesu publicznego. Nadrzędne cele, jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania takich ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które nie są ani konieczne, ani proporcjonalne dla realizacji tych celów. Skutki wprowadzonego w art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. ograniczenia nie pozostają w dopuszczalnej proporcji do ciężarów nakładanych na właścicieli nieruchomości. Zdaniem TK nie jest dopuszczalna sytuacja, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że ma ona zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ. Podkreślono, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie powinno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach. Tak więc powyższy wyrok TK nie wywołuje skutków wyłącznie w sferze prawa cywilnego. Powołanym wyrokiem TK przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. został uznany za niekonstytucyjny w określonym zakresie (wyrok zakresowy, interpretacyjny) i wobec tego, niekonstytucyjne jego rozumienie zostało usunięte z systemu prawnego. Wskazać należy, że stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, jednak TK może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji). W art. 190 ust. 4 Konstytucji wyrażono zatem zasadę, że w odniesieniu do wyroków, decyzji i innych rozstrzygnięć orzeczenia TK wywołują skutki wstecz. Przepis ten wprost odnosi się do możliwości wzruszania w trybach nadzwyczajnych ostatecznych decyzji administracyjnych lub rozstrzygnięć w innych sprawach. Określenie zasad i trybu wzruszania takich aktów Konstytucja pozostawiła ustawom. Mając zatem na uwadze, że po wyroku TK, o niekonstytucyjności przepisu, powstaje podstawa do wznowienia postępowania, to sąd administracyjny nie powinien takiego przepisu stosować, choćby tylko dla zakończenia toczącej się przed sądem sprawy. Należy także wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., sąd administracyjny powinien uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie, może nastąpić również po wydaniu - pierwotnie niewadliwej - decyzji administracyjnej. Jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego jest zaś stwierdzenie przez TK niekonstytucyjności przepisu będącego podstawą prawną decyzji (art. 145a § 1 k.p.a.). W tej sytuacji konieczne jest zastosowanie bezpośrednio art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnienie wyroku TK (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 16). W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organ dokonując zaskarżoną czynnością z dnia [...] 2021 r. włączenia do GEZ karty adresowej nieruchomości – budynku położonego przy ul. [...] w R., zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, albowiem uniemożliwił czynny udział właścicielom tej nieruchomości w postępowaniu. Skarżący nie mogli kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, składać wniosków dowodowych czy zająć stanowiska w kwestii ograniczenia przez organ ich prawa. Brak jest w sprawie dowodów, że skarżący zostali powiadomieni o ustaleniach organu w zakresie obiektu – w aktach próżno szukać zarówno dowodów doręczenia powiadomienia właścicielom nieruchomości o czynnościach organu w tym zakresie lub chociażby zamiarze ich przeprowadzenia. Postępowanie w przedmiocie włączenia karty adresowej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków ma charakter uproszczony, cechuje się mniejszym stopniem sformalizowania niż postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. Organ powinien jednak działać rzetelnie i dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej. Organ powinien zadbać, aby właściciel nieruchomości, której dotyczy postępowanie, mógł zająć stanowisko w tej sprawie i skutecznie zakwestionować działania podejmowane przez organ, nawet jeśli przepisy wprost nie przewidują takich obowiązków. W tym celu organ powinien umożliwić udział właściciela nieruchomości w postępowaniu, dopuścić ewentualne wnioski dowodowe, a także zadbać, żeby stanowisko w zakresie posiadanych przez obiekt wartości, o których mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z. (odpowiednio uzasadnione), wynikało z akt sprawy i w ten sposób strona mogła zapoznać się z nim i efektywnie je kwestionować. Resumując, wskutek tego, że Wyrok TK z 11 maja 2023 r., P 12/18, usunął z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., Sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować powyższy wyrok jako formę stosowania Konstytucji RP. W związku z tym samo już tylko stwierdzenie naruszenia, polegającego na uniemożliwieniu przez organ czynnego udziału właściciela nieruchomości w postępowaniu włączenia do GEZ karty adresowej zabytku, przesądza o bezskuteczności zaskarżonej czynności. Mając powyższe na względzie Sąd, na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.