II SA/Ol 50/11

Dnia 9 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2011 roku sprawy ze skargi W. B. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie prowadzenia odzysku odpadów oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że zarządzeniem pokontrolnym z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz biorąc pod uwagę ustalenia kontroli w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska odnośnie gospodarki wodno-ściekowej oraz gospodarki odpadami, przeprowadzonej w dniach 16-19 listopada 2010r. w przedsiębiorstwie A, zarządził: 1) wystąpić do Starosty z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z ujęcia wody wgłębnej zlokalizowanego na terenie kontrolowanej jednostki, przedkładając wymaganą dokumentację (termin realizacji do 31 marca 2011r.), 2) przedłożyć Marszałkowi Województwa oraz Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska wykazy informacji o zakresie korzystania ze środowiska (termin realizacji w ciągu miesiąca po upływie każdego półrocza), 3) założyć i prowadzić na bieżąco ewidencję usług polegających na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych, tj. przechowywanie na terenie zakładu dowodów uiszczenia opłat (faktury VAT), dotyczących ww. usług (termin realizacji natychmiast i na bieżąco), 4) zaprzestać prowadzenia odzysku odpadów bez uzyskania decyzji zezwalającej na takie gospodarowanie odpadami (termin realizacji natychmiastowy), 5) zaprzestać spalania odpadów na gruncie, poza instalacjami do tego celu przeznaczonymi (termin realizacji natychmiastowy), 6) ewidencję odpadów prowadzić zgodnie z wymaganiami przepisów ochrony środowiska (termin realizacji na bieżąco). W uzasadnieniu zarządzenia podniesiono, że prowadzący przedsiębiorstwo naruszył art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 37 pkt 1 oraz art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, a także art. 286 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, jak również art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organ podniósł, że w trakcie kontroli stwierdzono, iż właściciel firmy wykorzystywał odpady z przetwórstwa ryb do skarmiania zwierzyny dzikiej, której mięso jest przeznaczone do spożycia przez ludzi. Tymczasem podmiot nie posiada zezwolenia na odzysk odpadów. Obowiązek zaś posiadania takiego zezwolenia wynika z art. 26 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach. Pismem z dnia 7 grudnia 2010r. W. B. wezwał Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę zapisu pkt 4 zarządzenia pokontrolnego z dnia 22 listopada 2010r. poprzez jego uchylenie. W uzasadnieniu wezwania podniesiono, że w pkt 4 zarządzenia strona została zobowiązana do zaprzestania prowadzenia odzysku odpadów bez uzyskania decyzji zezwalającej na takie gospodarowanie odpadami, co jest niezasadne, gdyż w przedmiocie działalności przedsiębiorstwa strony nie jest wymagana żadna decyzja. W piśmie przywołano regulacje prawne, które według strony potwierdzają, iż nie potrzebowała ona jako jedynie wytwórca, a nie prowadzący odzysk odpadów, stosownego zezwolenia. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, organ stwierdził, że podczas kontroli w przedsiębiorstwie W. B. stwierdzono, że wykorzystywał on odpady z przetwórstwa ryb do skarmiania zwierzyny dzikiej, której mięso jest przeznaczone do spożycia przez ludzi, a na to niezbędne jest uzyskanie pozwolenia , którego strona nie posiadała. Skargę na ww. zarządzenie wywiódł działając przez pełnomocnika W. B prowadzący przedsiębiorstwo pod firmą A, wnosząc o uchylenie pkt 4 tego zarządzenia, w którym nakazano skarżącemu zaprzestania prowadzenia odzysku odpadów bez uzyskania decyzji zezwalającej na takie gospodarowanie odpadami. Według skarżącego art. 26 ustawy o odpadach wskazuje, że jedynie posiadacz odpadów, który prowadzi odzysk lub unieszkodliwienie odpadów zobowiązany jest do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności. Skarżący natomiast jest wytwórcą odpadów i nie prowadzi działalności w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów, które powstają w związku z jego działalnością w zakresie przetwórstwa ryb, zatem art. 26 ustawy o odpadach nie obejmuje swoim zakresem działalności strony, a zatem strona prowadząca działalność tylko w zakresie przetwórstwa rybnego, a nie w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów, nie ma obowiązku uzyskiwania zezwolenia na tą działalność, gdyż takiej nie prowadzi. Ponadto w ocenie strony skarżącej art. 26 ustawy o odpadach nie obejmuje również swoim zakresem sytuacji, gdy przedmiotem odzysku i unieszkodliwiania są odpady rodzajów określonych w wydanym na podstawie art. 33 ust. 4a rozporządzeniu, jako takie, których odzysk lub unieszkodliwianie nie wymaga zezwolenia. Skarżący uznał również, że wydaje się, iż przedmiotowe zezwolenie nie jest również potrzebne w przypadkach określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym nie będącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Skoro zatem ustawodawca przewiduje możliwość przekazywania w określonych warunkach wyznaczonym osobom odpady, odrębna decyzja na takie gospodarowanie odpadami w ocenie strony skarżącej nie jest potrzebna, gdyż zastępuje ją regulacja wspomnianego rozporządzenia. Jednocześnie w skardze zarzucono, że organ nie przeprowadził w sprawie wyczerpującego postępowania w zakresie przekazywania odpadów dla koła łowieckiego oraz dokarmiania zwierząt przez stronę. Dodatkowo organ nie przeprowadził postępowania w zakresie faktycznego gospodarowania odpadami przez skarżącego. Tymczasem jak twierdzi skarżący on sam wykładał do jedzenia dla zwierzyny odpady z przetworów ryb, natomiast tych odpadów nie wyrzucał, ani nie przetwarzał. Ponadto w kontrolowanym okresie skarżący miał potwierdzenie przekazywania odpadów do ich utylizacji, jedynie brak było określenia ilości przekazanych odpadów. Dlatego też trudno jest mówić w takich warunkach o prowadzeniu przez skarżącego odzysku odpadów, a tym samym o wymaganiu od niego stosownych decyzji. Skarżący bowiem nie zajmuje się odzyskiem odpadów, a jedynie część odpadów rybnych wykłada do jedzenia zwierzynie leśnej, część przekazuje dla koła łowieckiego, resztę natomiast przeznacza dla odpowiednich jednostek zajmujących się ich utylizacją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił przy tym, że powołane przez stronę regulacje prawne, w tym rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006r. nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ odpady z przetwórstwa ryb nie były przekazywane osobie fizycznej, tylko wykorzystano jej przez skarżącego do skarmiania zwierzyny dzikiej, co jest bezsporne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie istotnym jest wskazanie, że zgodnie z art. 3 ustawy z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na (§ 2): 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007r., Nr 44, poz. 287) podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009r., II GSK 1009/08). Dlatego też zarządzenie pokontrolne z dnia "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 wspomnianej ustawy, na które została wywiedziona przedmiotowa skarga W. B. prowadzącego przedsiębiorstwo pod firmą A, niewątpliwie podlega zaskarżeniu do tut. Sądu. Zagadnienie wytwarzania i odzysku odpadów uregulowane zostało przez ustawę z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. 10, Nr 185, poz. 1243). W myśl art. 3 ust. 2 pkt 22 przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów, oraz każdego, kto przeprowadza wstępne przetwarzanie, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej. Przez odzysk natomiast rozumie się wszelkie działania, nie stwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy (art. 3 ust. 2 pkt 9 ustawy o odpadach). W kontekście przedmiotowej sprawy zwrócić trzeba również uwagę na dyspozycję art. 26 ust. 1 wspomnianej ustawy, zgodnie z którym posiadacz odpadów, który prowadzi odzysk lub unieszkodliwianie odpadów obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 2, 4 i 4a oraz art. 43 ust. 5. Wytwórca odpadów, który prowadzi odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jest zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności, jeżeli posiada pozwolenie na wytwarzanie odpadów lub decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, z zastrzeżeniem ust. 2 (art. 31 ust. 1). Wyjątek określony w art. 33 ust. 1 dotyczy natomiast posiadacza odpadów, który może przekazać określone rodzaje odpadów w celu ich wykorzystania osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej, nie będącym przedsiębiorcami, na ich własne potrzeby. Zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów nie wymaga także prowadzenie działalności w zakresie wykorzystania odpadów na własne potrzeby przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne, nie będące przedsiębiorcami (art. 33 ust. 2 ustawy). Ponadto w art. 33 ust. 3 przewidziano, że Minister właściwy do spraw gospodarki środowiska określi, w drodze rozporządzenia, listę rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalne metody ich odzysku, kierując się właściwościami odpadów oraz możliwościami bezpiecznego ich wykorzystania. Na podstawie tej delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 75, poz. 527). Rozporządzenie to zawiera załącznik z listą rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. W kontekście niniejszej sprawy koniecznym jest określenie dopuszczalnej metody odzysku odpadowej tkanki zwierzęcej (02 01 02) - do skarmiania, zgodnie z zasadami karmienia poszczególnych gatunków, zwierząt futerkowych, zwierząt z ogrodów zoologicznych, zwierząt cyrkowych, gadów i ptaków drapieżnych innych niż zwierzęta z ogrodów zoologicznych i zwierzęta cyrkowe, zwierzyny dzikiej, której mięso nie jest przeznaczone do spożycia przez ludzi, psów z uznanej hodowli, sfor psów gończych, zwierząt w schroniskach dla zwierząt domowych, zwierząt w ośrodkach rehabilitacji zwierząt i zwierząt doświadczalnych. Przenosząc powyższe regulacje prawne na grunt niniejszej sprawy dostrzec przede wszystkim należy, że w wyniku działalności polegającej na hodowli i przetwórstwie ryb na terenie zakładu W. B. - prowadzącego przedsiębiorstwo pod firmą A, powstawały poprodukcyjne odpady rybne powstające w procesie przetwórczym. Były to odpady z patroszenia ryb oraz osady z osadnika na wewnętrznej sieci kanalizacyjnej. Jak wynika z wyjaśnień W. B. (protokół z przesłuchania do protokołu kontroli Nr "[...]" , akta adm., zał. 7, k. – 43) wytwarzane odpady poprodukcyjne (powstające w przetwórni ryb) gromadzone są w czasie przetwarzania ryb w pomieszczeniu służącym do patroszenia ryb, w pojemniku z tworzywa sztucznego. Skarżący wskazał jednocześnie, że część powstających odpadów wywoził na bieżąco do skarmiania zwierzętom leśnym, część zaś zachowywał dla psów, resztę natomiast umieszczał w zamrażarce. Odpady przechowywane w zamrażarce odbierało wyspecjalizowane przedsiębiorstwo zajmujące się takimi usługami. Strona stwierdziła, że w ciągu tygodnia w zakładzie powstaje około 50-60 kg odpadów. Fakt wykładania odpadów z przetwórstwa ryb w celu skarmiania zwierząt potwierdziły oględziny wskazanego przez samego skarżącego miejsca takiego wykładania wspomnianych odpadów. Z protokołu oględzin do protokołu kontroli nr "[...]" (akta adm., k. – 26, zał. 12) wynika, że skarżący składował odpady z przetwórstwa ryb na skraju terenu leśnego, w sąsiedztwie miejsca podmokłego (nieużytkowane łąki) na obszarze o promieniu 3 m. Oddalenie tego miejsca od kontrolowanego zakładu wynosi około 500 m. Przeprowadzający oględziny w miejscu tym dostrzegli widoczny ślad w postaci odcieków z odpadów. W centralnej części zaś zauważyli widoczne ślady tłuszczu zwierzęcego. Stwierdzili przy tym, że w sąsiedztwie wyczuwalna jest woń typowa dla odpadów rybnych. Widoczne są ślady żerowania zwierzyny dzikiej, najprawdopodobniej dzików. Ustalenia podczas oględzin poparte zostały licznymi fotografiami. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne i zebrany w sprawie obszerny materiał dowodowy należy w ocenie Sądu stwierdzić, że skarżący podczas prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na hodowli i przetwórstwie ryb bezsprzecznie prowadził odzysk odpadów rybnych, nie legitymując się przy tym decyzją zezwalającą na takie gospodarowanie odpadami. Odzysk odpadów wytwarzanych w zakładzie należącym do przedsiębiorstwa W. B. polegał na wykładaniu odpadów rybnych celem skarmiania zwierząt, m.in. takich jak dziki. Skarżący nie spełniał przy tym przesłanek, które zwalniałyby go na mocy wspomnianych już wyżej regulacji prawnych (art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 2 i 4) z obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na takie gospodarowanie odpadami. Z całą pewnością nie korzysta z dyspozycji art. 31 ust. 1 ustawy, gdyż nie jest zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności, z uwagi na posiadanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów lub decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Bezsprzecznie również w przypadku odpadów wykorzystywanych do skarmiania zwierząt nie może być mowy o sytuacji przewidzianej w art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach czyli przekazaniu określonych rodzajów odpadów w celu ich wykorzystania osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej, nie będącym przedsiębiorcami, na ich własne potrzeby. Wprawdzie Zarząd Koła Łowieckiego A potwierdził w swoim zaświadczeniu (akta adm., k. – 96) okoliczność wykorzystywania od kilku lat w okresach zimowych odpadów poprodukcyjnych uzyskiwanych od W. B., jednak nie zmienia to faktu, że skarżący mimo to gospodarował także odpadami we własnym zakresie - porzez skarmianie zwierząt. Jak wynika z zaświadczenia koła łowieckiego odpady skarżącego wykorzystywane były w okresach zimowych do dokarmiania drapieżników takich jak lisy czy też orzeł bielik. Natomiast czynności kontrolne wobec strony skarżącej miały miejsce w listopadzie i wykazały dokarmianie zwierząt przez skarżącego, w tym dzików. Nie mamy na gruncie przedmiotowej sprawy do czynienia ze stanem opisanym w art. 33 ust. 2 ustawy czyli prowadzeniem działalności w zakresie wykorzystania odpadów na własne potrzeby przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne, nie będące przedsiębiorcami (art. 33 ust. 2 ustawy), gdyż skarżący jest przedsiębiorcą. Skarżący na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy o odpadach nie może bez zezwolenia wykorzystywać odpadów na własne potrzeby. Odnośnie dokarmiania zwierząt dzikich w okresach zimowych wskazać należy, że dokarmianie zwierząt dzikich również przeznaczonych do spożycia przez ludzi przesądza, że nie można w sprawie skorzystać z możliwości odzysku odpadów, przewidzianej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006r. w prawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, wydanym na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o odpadach. W tym rozporządzeniu w przypadku odpadów tkanki zwierzęcej mowa jest bowiem o możliwym ich wykorzystaniu do skarmiania, zgodnie z zasadami karmienia poszczególnych gatunków, zwierząt futerkowych, zwierząt z ogrodów zoologicznych, zwierząt cyrkowych, gadów i ptaków drapieżnych innych niż zwierzęta z ogrodów zoologicznych i zwierzęta cyrkowe, zwierzyny dzikiej, której mięso nie jest przeznaczone do spożycia przez ludzi, psów z uznanej hodowli, sfor psów gończych, zwierząt w schroniskach dla zwierząt domowych, zwierząt w ośrodkach rehabilitacji zwierząt i zwierząt doświadczalnych. Tymczasem jak wykazały wyniki kontroli skarżący dokarmiał w okresie zimowym za zgodą Koła Łowieckiego zwierzęta – jak ustalono w trakcie postępowania były to również dziki - a więc zwierzęta dzikie, których mięso jest przeznaczone do spożycia przez ludzi. Podkreślić trzeba więc jeszcze raz, że skarmianie takich zwierząt uniemożliwia skorzystanie z przywołanej regulacji prawnej ww. rozporządzenia i przekazywanie odpadów osobom fizycznym lub jednostką organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami na ich potrzeby. Dostrzec trzeba, że sam skarżący na rozprawie przed tut. Sądem przyznał, że wprawdzie jego celem nie jest psucie natury, wytworzone odpady zaś przeznaczone były dla kruków i orłów bielików, które występują na tym terenie, to jednak odpady z ryb mogą być również zjadane przez dziki (protokół rozprawy, akta sądowe, k. – 27). Ponadto w skardze podniesiono również, że rozporządzenie wydane na podstawie art. 33 ust. 4a ustawy o odpadach zawiera odpady, których odzysk lub unieszkodliwienie nie wymaga zezwolenia. Taki zarzut jest bezzasadny bowiem na podstawie wspomnianego art. 33 ust. 4a nie zostało wydane rozporządzenie. Ta regulacja ustawowa przewiduje jedynie fakultatywną możliwość wydania stosownego rozporządzenia, z której właściwy minister jak do tej pory nie skorzystał. Biorąc powyższe pod uwagę, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną, należało oddalić.