II SA/Ol 503/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uzyskania pomocy finansowej na zakup domu uchyla zaskarżoną decyzję. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 3.04.2013 r. T. F. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu w miejscowości A, w którym "zamieszka po zakończeniu budowy" wraz z członkami rodziny, nie podając jednak daty planowanego zamieszkania. Do wniosku załączone zostały aktualny odpis księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu oraz decyzja Starosty Powiatowego z dnia "[...]" o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę dla A. L. Decyzją z dnia "[...]" Komendant Powiatowy PSP odmówił przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu dla T. F., wskazując, że z odpisu księgi wieczystej wynika, iż jedynym właścicielem nieruchomości gruntowej jest małżonka A. L., ponadto twierdząc, iż funkcjonariusz nie uzyskał przedmiotowego domu w rozumieniu przepisu art. 80 ust. 1 u.o.p.s.p., gdyż nie nabył do niego prawa, a przyznana pomoc finansowa stanowiłaby przysporzenie majątku osobistego małżonka funkcjonariusza. Decyzja została skutecznie doręczona w dniu 20.06.2013 r. W dniu 26.05.2014 r. T. F. ponownie złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu w miejscowości A przedkładając odpis księgi wieczystej nieruchomości gruntowej o nr "[...]" oraz akt notarialny Repetytorium A Nr "[...]" z dnia "[...]" umowa darowizny A. L. na rzecz małżonka T. F. na jego majątek osobisty - udział w wysokości ½ części we własności zabudowanej nieruchomości i jej części składowych. Obdarowany potwierdził przyjęcie darowizny. W toku tego postępowania administracyjnego dotyczącego postępowania w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie domu Komendant Powiatowy PSP wydał decyzję z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu dla T. F., uzasadniając odmowę faktem uzyskania gruntu oraz współwłasności domu przez wnioskodawcę nieodpłatnie w formie darowizny, a także okolicznością położenia domu w miejscowości, która nie stanowi miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 74 ust. 3 i 4 ustawy o PSP. Następnie decyzją Nr "[...]" organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji z dnia "[...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia "[...]" odmówił T. F. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu. Organ wskazał, że wnioskodawca posiada lokal mieszkalny przy ul. A w A, który odpowiada przysługującym strażakowi i członkom jego rodziny normom zaludnienia. Na dzień złożenia wniosku zamieszkiwał i był zameldowany w wymienionym lokalu wraz z rodziną na podstawie umowy użyczenia na czas oznaczony. Nie można jednak uznać, że lokal ten spełnia kryteria, o których mowa w art. 81 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, gdyż miejscowość A nie jest miejscowością, w której T. F. pełni służbę, ani miejscowością pobliską w rozumieniu art. 74 ust. 3 i 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Wnioskodawca jest współwłaścicielem nieruchomości o nr "[...]", położonej w A, dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze "[...]", a jego udział wynosi ½. Do dnia zaś złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, nie zgłoszono oddania budynku do użytkowania. W dacie złożenia wniosku, strona nie zamieszkiwała w ww. domu, zatem potrzeby mieszkaniowe nie były zaspokojone. Podkreślono, że wnioskodawca nie wykazał, że poniósł lub poniesie wydatki związane z uzyskaniem domu, a jedynie wskazał, że dom został zbudowany ze wspólnych środków małżonków oraz z kredytu hipotecznego. Według organu przyznanie pomocy finansowej wnioskodawcy jest niezasadne, ponieważ faktycznie pomoc ta zostałaby przyznana funkcjonariuszowi, który nie posiada żadnych kosztów uzyskania domu. Odwołanie od ww. decyzji wniósł T. F.. W ocenie odwołującego jego dom został wybudowany ze środków finansowych odwołującego i jego żony oraz za pieniądze z kredytu hipotecznego uzyskanego przez niego. Strona zaznaczyła również, że warunek zamieszkiwania w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby nie może dotyczyć emeryta, bo nie pełni on już służby. W związku z tym nie funkcjonuje w takim przypadku pojęcie miejscowości pobliskiej. W ocenie strony osoba Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w A nie daje gwarancji rozpatrzenia wniosku o pomoc mieszkaniową zgodnie z obowiązującymi przepisami. Następnie Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia "[...]" i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Komendanta Powiatowego PSP Nr "[...]" z dnia "[...]", jest tożsamy jak w postępowaniu przed organem I instancji zakończonym decyzją z dnia "[...]". W obydwu sprawach występuje tożsamość strony oraz ten sam przedmiot postępowania administracyjnego, a mianowicie przyznanie pomocy finansowej. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jednakże co do zasady w toku postępowania odwoławczego przesłanki nieważności decyzji winny być wzięte pod uwagę z urzędu w tym właśnie postępowaniu, bez potrzeby inicjowania kolejnego postępowania administracyjnego zmierzającego do wykorzystania nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy stwierdził, że ujawniając w toku postępowania odwoławczego przesłanki skutkujące koniecznością obligatoryjnego stwierdzenia nieważności decyzji obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i zakończyć postępowanie poprzez jego umorzenie. Skargę na ww. rozstrzygnięcie wywiódł T. F.. Skarżący wyraził w niej niezadowolenie z dotychczasowego przebiegu toczących się postępowań w sprawie, które cechuje niekompetencja i szereg błędów. Strona skarżąca zwróciła się również o uzupełnienie dokumentacji zgodnie z przedstawioną przez skarżącego listą. W tej samej skardze skarżący wskazał, że jej przedmiotem jest również przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w zakresie dotyczącym decyzji Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]" oraz odrzucenie w zakresie dotyczącym postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]" o uznaniu za nieuzasadnione zażalenia skarżącego na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w A w przedmiocie przyznania wymienionemu pomocy finansowej na uzyskanie domu. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z dnia 2 lipca 2015r. określono, że w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 503/15 przedmiotem sprawy jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]". Natomiast wyłączono do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi T. F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, pod sygn. II SAB/Ol 35/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]" uchylająca w całości decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o odmowie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu i umarzająca postępowanie organu I instancji. Organ II instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie wskazał na przepis art. 138 § 1 pkt 2 w związku z przepisem art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), k.p.a. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Stosownie zaś do przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Na wstępie warto zauważyć, że w literaturze oraz orzecznictwie przyjmuje się, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 k.p.a. i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, s. 614, M. Jaśkowska (w:) M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Lex, Wyd. 4, s. 940 i powołane tam orzecznictwo). Tak więc gdy decyzja podlega kontroli organu odwoławczego, zbędne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Na gruncie niniejszej sprawy organ odwoławczy podejmując swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Komendanta Powiatowego PSP Nr "[...]" z dnia "[...]", jest tożsamy jak w postępowaniu przed organem I instancji zakończonym decyzją z dnia "[...]" W obydwu sprawach występuje tożsamość strony oraz ten sam przedmiot postępowania administracyjnego, a mianowicie przyznanie pomocy finansowej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że dla stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09, LEX nr 597967: Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego, por. też wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2013 r., VIII SA/Wa 651/13, LEX nr 1412288: Z tożsamością sprawy mamy do czynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów"). Jednakże jak wskazano w wyroku WSA w Kielcach z dnia 6 września 2012 r. (II SA/Ke 463/12, LEX nr 1221394) elementy prawnie obojętne, niewpływające w niczym na załatwienie sprawy, powinny być pominięte w ocenie tożsamości sprawy. Do elementów prawnie obojętnych zalicza się np. udział w postępowaniu podmiotów na prawach strony, ponieważ nie są adresatami decyzji administracyjnych i nie ich praw oraz obowiązków ono dotyczyło. Stan faktyczny powinien być zatem brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2014, s. 669; por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 1994 r., II SA 1192/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 83. Na gruncie niniejszej sprawy decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Komendant Powiatowy PSP odmówił przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu dla T. F., wskazując, że z odpisu księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości A, obejmującej działkę ew. o nr "[...]" wynika, iż jedynym właścicielem nieruchomości gruntowej jest małżonka A. F., ponadto twierdząc, iż funkcjonariusz nie uzyskał przedmiotowego domu w rozumieniu przepisu art. 80 ust. 1 u.o.p.s.p., gdyż nie nabył do niego prawa, a przyznana pomoc finansowa stanowiłaby przysporzenie majątku osobistego małżonka funkcjonariusza. Decyzja została skutecznie doręczona w dniu 20.06.2013 r. i jest decyzją ostateczną. Następnie w dniu 26.05.2014 r. T. F. złożył kolejny wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu w miejscowości A, przedkładając odpis księgi wieczystej nieruchomości gruntowej obejmującej działkę ew. o nr "[...]" oraz akt notarialny Repetytorium A Nr "[...]" z dnia "[...]", umowa darowizny A. L.na rzecz małżonka T. F. na jego majątek osobisty - udział w wysokości ½ części we własności zabudowanej ww. nieruchomości i jej części składowych, obdarowany potwierdził przyjęcie darowizny. Decyzją zaś z dnia "[...]" Komendant Powiatowy PSP odmówił T. F. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu. Organ wskazał, że wnioskodawca nie wykazał, że poniósł lub poniesie wydatki związane z uzyskaniem domu położonego w A na działce o nr "[...]", a jedynie wskazał, że dom został zbudowany ze wspólnych środków małżonków oraz z kredytu hipotecznego. Według organu przyznanie pomocy finansowej wnioskodawcy jest niezasadne, ponieważ faktycznie pomoc ta zostałaby przyznana funkcjonariuszowi, który nie posiada żadnych kosztów uzyskania domu. Analiza wspomnianych wyżej decyzji organu I instancji prowadzi w ocenie Sądu do wniosku, że nie mamy do czynienia z tożsamością sprawy co do stanu faktycznego. Bez wątpienia doszło bowiem do zmiany okoliczności faktycznych, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Bezsprzecznie organ I instancji wydając decyzję z dnia "[...]" wskazał jako przesłankę odmowy fakt, że jedynym właścicielem nieruchomości gruntowej o nr "[...]" położonej w A jest małżonka skarżącego A. L. Tymczasem w stanie faktycznym sprawy na dzień wydania decyzji z dnia "[...]" przez organ I instancji T. F. posiadał udział w wysokości ½ części we własności zabudowanej nieruchomości o nr "[...]" położonej w A. T. F. przedłożył w postępowaniu przed organem I instancji odpis księgi wieczystej nieruchomości gruntowej obejmującej działkę ew. o nr "[...]" oraz akt notarialny Repetytorium A Nr "[...]" z dnia "[...]" - umowa darowizny A. L. na rzecz małżonka T. F. W ocenie Sądu nastąpiła zatem bezsprzecznie zmiana okoliczności faktycznych o charakterze prawotwórczym. Wspomniane okoliczności wydają się być bardzo istotne w sprawie i mogą warunkować spełnienie przesłanek ustawowych uprawniających do przyznania pomocy finansowej na cele mieszkaniowe dla skarżącego. Sąd nie rozstrzyga w tym miejscu, że strona spełniła warunki uzyskania takiej pomocy. Nie mnie jednak w sprawie doszło do zmiany istotnych okoliczności i faktów o charakterze prawotwórczym. To zaś nie pozwalało organowi odwoławczemu na podjęcie rozstrzygnięcia polegającego na uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania pierwszo instancyjnego z powodu rozstrzygnięcia tej samej sprawy inną decyzją administracyjną. Tym samym organ odwoławczy zobowiązany jest do oceny merytorycznej sprawy w jej całokształcie w oparciu o mające w niej zastosowanie przepisy prawa materialnego. Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do oceny prawnej zawartej w wyroku. Stwierdzając naruszenie przepisów prawa należało uchylić zaskarżoną decyzję organu II instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a.